因关联民事诉讼耽误的期限应予扣除

（最高人民法院第一巡回法庭2018年第10次法官会议纪要）

【会议日期】2018年12月22日

【主持人】郭修江

【出席法官】郭修江、龚斌、熊俊勇、刘艾涛、司明灯

一、基本案情

1989年10月13日，原邵阳市郊区人民政府向肖某英丈夫柳某儒颁发郊国用（1989）字第11-130086号《国有土地使用证》，确认柳某儒为该证范围内443.80平方米土地的使用权人。1994年3月12日，原邵阳市郊区人民政府向柳某儒颁发国用（1994）字第0101-02号《国有土地使用证》，确认柳某儒为该证范围内450.80平方米土地的使用权人。柳某儒去世后，肖某英在上述土地上修建房屋，并于1999年9月7日办理了产权人为肖某英的房权证邵字第3101527号《房产证》。2010年12月16日，肖某英与陶某兰签订《联建新住房协议书》，约定以肖某英提供上述房产及土地、陶某兰提供资金并修建的方式合作修建新房。协议签订后，肖某英于同年12月17日将上述房产证及国土证借给陶某兰用于办理联建新房的相关手续。2011年1月20日，邵阳市政府向陶某兰等人颁发邵双清国用（2011）第预001号《国有土地使用证》（以下简称预1号国土证），确认陶某兰、晏某辉、肖某英等40户为土地使用权人，使用权面积为894.6平方米。同年5月，肖某英的房屋被陶某兰等人拆除。因双方在履约过程中发生纠纷及联建新房未取得审批手续，《联建新住房协议书》未实际履行。2016年11月25日，肖某英在诉陶某兰民事案件当中，得知邵阳市政府在其不知情的情况下，已向陶某兰等人颁发预1号国土证。肖某英遂提起本案诉讼，请求确认邵阳市政府将郊国用（1989）字第11-130086号及国用（1994）字第0101-02号《国有土地使用证》变更登记为预1号国土证违法，撤销预1号国土证，并判令邵阳市政府将该证范围内的国有土地使用权登记至肖某英名下。

湖南省邵阳市中级人民法院（2017）湘05行初8号行政判决认为，邵阳市政府及第三人陶某兰、晏某辉均未提交颁发预1号国土证合法的证据，邵阳市政府颁发该证的行政行为主要证据不足，应予撤销。但肖某英要求直接判令邵阳市自然资源和规划局将预1号国土证项下土地使用权登记至其名下缺乏法律依据，不予支持。遂判决撤销邵阳市政府颁发的预1号国土证，驳回肖某英等人的其他诉讼请求。肖某英、陶某兰等人不服，提出上诉。

湖南省高级人民法院（2017）湘行终748号行政裁定认为，肖某英在2015年6月8日与陶某兰合资、合作开发房地产合同纠纷案的庭审中已经知道预1号国土证，于2017年1月16日提起本案行政诉讼，超过法定起诉期限且无正当理由，依法应驳回肖某英的起诉。一审法院进行实体审理错误，应予纠正。遂裁定撤销邵阳市中级人民法院一审判决，驳回肖某英的起诉。肖某英不服，申请再审。

最高人民法院（2019）最高法行再129号行政判决认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，最高人民法院作出再审判决，撤销湖南省高级人民法院（2017）湘行终748号行政裁定，撤销湖南省邵阳市中级人民法院（2017）湘05行初8号行政判决；撤销湖南省邵阳市人民政府作出的（2011）第预001号《国有土地使用证》；驳回肖某英对湖南省邵阳市自然资源和规划局、湖南省邵阳市自然资源和规划局双清分局的起诉；驳回肖某英的其他诉讼请求。

二、法律问题

1.当事人在相关民事诉讼中得知被诉行政行为，起诉期限的起算点该如何判断；2.对于以预登记为名但实际超出预登记范围的土地登记行为，该如何判断其合法性。

三、法官会议意见

1.本案当事人系在另案民事诉讼庭审中得知被诉颁证行为，起诉期限的计算是否应当以上述民事诉讼庭审时间为起算点需要讨论，考虑到被诉行政行为最终的合法性判断与民事诉讼裁判结果之间的关联，基于行政法上的信赖原则及司法最终确定原则，起诉期限不宜以庭审时间为起算点，当事人提起本案一审时并未超过法定起诉期限。

2.本案的预告登记作出时《土地登记办法》仍有效，应当遵守《土地登记办法》的规定，但就个案而言，实际上登记内容已超出预告登记范围的土地登记，在权属来源、颁证程序等方面存在明显违法，且对当事人的实体权益造成重大损害的情况下，人民法院可以依法予以撤销。

四、意见阐释

1.认定肖某英起诉超过法定起诉期限并驳回其起诉，系适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。该条规定耽误起诉期限的“其他不属于其自身的原因”，是指除不可抗力以外不能归责于起诉人自身的正当事由。例如，当作为被诉行政行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事诉讼尚处于持续状态，被诉行政行为是否对起诉人的权利义务造成实际影响，需以民事诉讼的裁判结果为前提时，起诉人不可能在当时就对被诉行政行为提起行政诉讼。此时，等待民事诉讼生效裁判结果，就可以构成该条规定的耽误起诉期限的正当事由。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条也正是基于上述法理作出的规定，即“民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内”。同时，为了更好地保护当事人合法权益，因前述事由耽误起诉期限，起诉人在民事裁判生效前提起行政诉讼的，如果经审查符合起诉条件，人民法院应当予以受理，而不能以超过起诉期限为由驳回起诉。

本案中，肖某英与陶某兰因《联建新住房协议书》引发合资、合作开发房地产合同纠纷民事诉讼，肖某英于2015年6月8日在该民事诉讼庭审质证过程中得知预1号国土证。肖某英与陶某兰签订的《联建新住房协议书》，是陶某兰申请办理涉案国有土地使用权行政登记的权属来源依据，被诉的预1号国土证颁证行为是否对肖某英的权利义务造成实际影响，需以该民事诉讼的裁判结果为前提。基于行政法上的信赖原则及司法最终确定原则，该民事诉讼一直处于持续状态且至今尚未审结，预1号国土证将陶某兰登记为涉案土地使用权权利人之一，是否对肖某英的权利义务产生实际影响也处于待定状态，肖某英不可能在该民事诉讼庭审时即提起对预1号国土证登记行为的行政诉讼。只有在该民事诉讼裁判生效后，肖某英才能确定预1号国土证登记行为对其权利义务产生实际影响。肖某英于2017年1月16日向原审法院提起本案行政诉讼，显然没有超过法律规定的六个月起诉期限，虽然其没有等待该民事诉讼裁判生效即提起行政诉讼，但其起诉符合起诉条件，一审法院予以受理并无不当。二审裁定认定肖某英的起诉超过法定起诉期限并驳回其起诉，适用法律不当，本院予以纠正。

2.邵阳市政府颁发预1号国土证的行为违法，依法应予以撤销。颁发预1号国土证时有效的《土地登记办法》第九条、第十四条、第六十二条规定，申请人申请土地登记，应当提交土地登记申请书、申请人身份证明材料、土地权属来源证明、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标、法律法规规定的完税或者减免税凭证等材料。国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，以宗地为单位填写土地登记簿，根据土地登记簿的相关内容填写土地权利证书，报经同级人民政府批准。当事人签订土地权利转让的协议后，可以按照约定持转让协议申请预告登记。对符合预告登记条件的，国土资源行政主管部门应当将相关事项记载于土地登记簿，并向申请人颁发预告登记证明。预告登记后，债权消灭或者自能够进行土地登记之日起三个月内当事人未申请土地登记的，预告登记失效。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。本案中，邵阳市政府、邵阳市自然资源和规划局、邵阳市自然资源和规划局双清分局及一审第三人陶某兰、晏某辉均无法提供预1号国土证的原始档案资料及颁发该证合法性的证据。因该证档案遗失，无法通过地籍档案查明颁证时土地权属来源是否清楚、程序是否合法。根据本案申请人提交的预1号国土证复印件可知，该证载明权利人为肖某英、陶某兰、晏某辉等40户，却未列明具体名单，除肖某英、陶某兰、晏某辉外的其他37户权利人不明确。涉案土地使用权人原登记为肖某英丈夫柳某儒，其持有郊国用（1989）字第11-130086号《国有土地使用证》、国用（1994）字第0101-02号《国有土地使用证》，后肖某英在涉案土地上建房获颁房权证邵字第3101527号《房产证》。由于原始档案缺失，根据经办人员接受本院询问时的陈述内容，其是根据陶某兰提交的肖某英与其签订的《联建新住房协议书》及肖某英授权委托书颁发该证，该陈述的颁证依据并不充分。肖某英与陶某兰签订《联建新住房协议书》，约定由肖某英提供涉案土地房产、陶某兰出资以全包方式修建新住房。该协议唯一约定办理相关手续的条款是第六条，但该条也只是约定以肖某英名义办理新房报建、施工、验收、办证等手续，并未约定房屋建成前即将涉案土地使用权权利人变更登记为陶某兰或者证载40户。邵阳市政府以该协议作为陶某兰申请颁证的土地权属来源依据，且除肖某英、陶某兰外的晏某辉等38户证载权利人对涉案土地使用权无任何权属来源依据，显属权属来源不清楚、不合法。在颁证程序上，颁发预1号国土证时，肖某英本人未到场，陶某兰仅出具授权委托书，该授权委托书与《联建新住房协议书》的肖某英签名有较大差异，邵阳市政府却未核实土地登记是不是肖某英本人真实意思表示，也无法提供证据证实已依法履行了地籍调查、颁证前公告等法定程序，且该证证号虽为预字号，但该证名称、有效期限、权利登记内容等均已超出预告登记范围，故颁证程序亦属明显违法。综上，邵阳市政府颁发预1号国土证的行为存在重大错误，对肖某英的实体权益造成损害，颁证行为违法，依法应予以撤销。一审判决撤销被诉颁证行为，处理结果正确。

 ——（执笔人：刘艾涛；核稿人：郭修江）