行政复议决定应当符合实质化解行政争议的立法目的

（最高院第一巡回法庭2018年第11次法官会议纪要）

【会议日期】2018年12月26日

【主持人】郭修江

【出席法官】龚斌、熊俊勇、刘艾涛、司明灯

一、基本案情

1981年6月28日，连南县政府向新屋等三组颁发南林权字NO.000066号山林证，该证载明：山名：“大饮坑”；总面积：5860亩；四至范围：上至大山顶为界，下至冷水坑甲坑为界，左至大埂为界，右至九龙大埂为界。1981年7月12日，连南县政府向原寨南公社山联大队五星片三个队颁发NO.004450号山林证，该证载明的总面积14200亩；第一栏山名“白头冲、庙坑冲、冷水坪”，面积5000亩；四至范围“上至鹿暗顶、向排顶、归子顶，下至白庙大坑为界，左至冷水坪坑为界，右至石榴寨顶白头冲坑为界”。第二栏山名“冷水坪、岩子冲”，面积3200亩；四至范围“上至莲塘顶火线为界，下至白庙大坑为界，左至岩子冲为界，右至冷水坪坑为界”。第三栏山名“岩子冲、亚龙坑”，面积6000亩；四至范围“上至雷公球顶二驳顶为界，下至白庙大坑为界，左至亚龙坑为界，右至岩子冲为界”。1981年12月7日，阳山县政府向原杏棠大队（现杏棠村委会）颁发NO.0004833、NO.0004834号山林证，上述两本山林证登记的总面积为6380亩。1987年，原寨南公社山联大队五星片三个队成立白庙村委会。1988年11月20日，白庙村委会与杏棠村委会签订划地协议，约定由阳山县杏棠村划出约10000亩山场，给白庙村发展造林生产。（1）划分土地范围：东以庙崀、正坑屋背为界，南以沈四冲为界，西以新岗林场火线为界，北以河排凹至铁矿公路为界。该范围内由白庙村永远经营，并向杏棠村支付15000元作为山根补偿费，支付500元作为松树补偿费。（2）上述范围外的飞播区，即从铁矿公路面笔架山至石榴寨防火线为界，划给白庙村承包管理，所得收入扣除有关费用后，杏棠村分二成，白庙村分八成。（3）协议签订之日起三年内，白庙村要在承包的飞播区山场全部种上树，十年内全面绿化，否则每年每亩罚荒芜费30元。承包期限为30年，期限届满，经双方协商可继续延长承包期限。白庙村委会及杏棠村委会的代表人，在协议上签字并加盖公章，阳山县太平镇人民政府、连南瑶族自治县山联乡人民政府在协议上加盖公章。同日，白庙村委会与杏棠村委会签订划地承包协议，约定由杏棠村划出约10000亩山场给白庙村作为发展林业生产基地，四至范围为东由庙崀学校起，南以大冲为界，西由新岗林场火线起，北以河排凹至公社铁矿路为界。该范围内的山场权属永远归白庙村所有，其他内容与前述划地协议的内容基本相同。白庙村委会和杏棠村委会的代表在协议上签字并加盖公章，连南瑶族自治县调处山林纠纷办公室、原连南瑶族自治县山联乡人民政府、阳山县太平镇人民政府在协议上加盖公章。1988年11月25日，白庙村委会向杏棠村委会支付15500元。1989年1月18日，连南县政府作出南府复（1989）02号《关于山联乡人民政府要求补发山林权属证的批复》，主要内容有：根据白庙村委会与杏棠村委会的协议，山场权属永远划归白庙村所有的约10000亩山场可以补发山林权证，由连南瑶族自治县林业森工局办理。1989年1月23日，连南县政府向白庙村委会颁发南林权字NO.004002号山权林权所有证，该证载明山名“白庙坑尾”，面积10000亩，四至范围“上至新岗林场火线，下至庙崀学校（新屋至正坑大路），左至大冲坑，右至河排凹至大坪镇铁矿公路”。1989年3月20日，白庙村委会新屋组代表赵某明、冯某新、赵某添分别与连南瑶族自治县林业局，就NO.004002山林证范围内的土地，签订三份《联营造林合同》并公证。2003年9月15日，新屋等三组以第NO.000066、NO.004450、NO.004002号山林证向连南县政府申请换发林权证。2006年4月5日，连南县政府到现场实地踏查后填写《林权核查登记表》，参与的踏查人员和核查人员在该表上签名确认，该表载明“白庙”山林面积20423亩，四至范围“东以白头冲至石榴寨项天水为界，南以亚龙坑至雷公球顶天水为界，西以莲塘顶夫水为界，北以大冷坑新伯公水口至鸡公继顶为界”。2006年4月10日至5月10日，连南瑶族自治县寨岗镇换证办公室在林地现场对上述“白庙”山林的实地勘察情况进行林权登记公示。2006年5月18日，新屋等三组提交《林权登记申请表》，经连南瑶族自治县寨岗镇人民政府、连南瑶族自治县林业局和连南县政府逐级审批同意发证。2006年8月24日，连南县政府向新屋组换发2606000578号林权证，该证载明：小地名“白庙”，坐落山联村，面积20423亩，四至范围东以白头冲至石榴寨顶天水为界，南以亚龙坑至雷公球顶天水为界，西以莲塘顶天水为界，北以大冷坑新伯公水口至鸡公继顶为界；林地、林木所有权、使用权权利人均为寨岗镇山联村新屋组；注记“新屋组、庙良组、正坑组共有”。2013年9月2日，杏棠村委会提起民事诉讼，请求确认1988年签订的划地协议和划地承包协议无效。2014年4月22日，连南瑶族自治县人民法院作出（2013）清南法民二初字第124号民事判决，驳回杏棠村委会的诉讼请求。杏棠村委会不服，提起上诉。2014年9月22日，清远市中级人民法院作出（2014）清中法民一终字第324号民事裁定，以土地权属争议应先由政府先行处理、不属于民事诉讼受案范围为由，裁定撤销一审判决，驳回杏棠村委会的起诉。二审期间，杏棠村委会于2014年6月23日申请行政复议，请求撤销：2606000578号林权证。2014年7月7日，清远市政府立案受理，并追加新屋等三组参加行政复议。2014年9月4日，决定审查期限延长30天。2014年9月30日，连南县政府以等待上述民事诉讼案件审结为由，申请中止行政复议。2014年10月8日，清远市政府决定中止行政复议审查。2015年5月5日，清远市政府恢复行政复议审查。2015年5月8日，清远市政府作出42号复议决定，认为连南县政府颁发的2606000578号林权证的土地山林不在连南县行政区域范围内，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，决定撤销该证。新屋等三组不服，提起行政诉讼。2015年11月6日，清远市中级人民法院作出（2015）清中法行初字第34号行政判决，维持42号复议决定。新屋等三组仍不服，提起上诉。2016年4月28日，广东省高级人民法院作出（2016）粤行终123号行政判决，认为连南县政府核发的2606000578号林权证记载的林地，在阳山县的行政区域范围内，应当由连南县政府与阳山县政府成立联合工作组，组织争议双方，进行现场勘查、相互协商，查明山林权属无争议并经双方权利人在地形图上签字盖章方可发证，单方发证行为违反《广东省林地林权换发工作补充规定》第十四条的规定，42号复议决定撤销2606000578号林权证适用法律错误，判决撤销一审判决和42号复议决定，责令清远市政府自判决生效之日起60个工作日内重新作出复议处理。2016年8月15日，清府复决（2016）50号行政复议决定（以下简称50号复议决定）认为连南县政府未与阳山县政府组成联合工作组进行现场勘查、相互协商，单方给新屋等三组核发林权证，违反《中华人民共和国森林法实施条例》第五条，《广东省林地林权换发工作补充规定》第十四条的规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，决定撤销2606000578号林权证。2016年9月19日，新屋等三组提起本案行政诉讼，请求撤销50号复议决定，判令清远市政府重新作出行政复议决定。

清远市中级人民法院（2016）粤18行初162号行政判决认为，2006年8月24日连南县政府向新屋组换发南府林证字（2006）2606000578号林权证，由新屋等三组共有，其中登记的“白庙”山林，位于阳山县行政区域内，连南县政府换发林权证时，没有与阳山县政府共同进行现场勘查、相互协商，没有毗邻的杏棠村委会参加现场踏查、协商或签字确认，也没有在杏棠村委会张榜公示，违反《广东省林地林权登记发证工作方案》第四条第二项，《广东省林地林权登记换发证工作补充规定》第十四条的规定，程序违法。2016年8月15日，清远市政府作出的50号复议决定，撤销2606000578号林权证正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回新屋等三组的诉讼请求。新屋等三组不服，提起上诉。

广东省高级人民法院（2017）粤行终917号行政判决，连南县政府单方核发2606000578号林权证程序违法，50号复议决定撤销该林权证，认定事实清楚，符合法律规定。双方对涉案山林权属存在争议，可依法先行申请政府确权处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判。新屋等三组不服，申请再审。

最高人民法院（2019）最高法行再28号行政判决认为，连南县政府给新屋等三组换发2606000578号林权证行为，实体处理结果正确、程序违法，清远市政府作出的50号复议决定撤销2606000578号林权证错误，一、二审判决驳回原告诉讼请求，适用法律不当，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十九条、第一百一十九条第一款的规定，判决：一、撤销广东省清远市中级人民法院作出的（2016）粤18行初162号行政判决，撤销广东省高级人民法院作出的（2017）粤行终917号行政判决；二、撤销广东省清远市人民政府作出的清府复决（2016）50号行政复议决定；三、确认连南瑶族自治县人民政府向广东省连南瑶族自治县寨岗镇山联村民委员会新屋村民小组、正坑村民小组、庙崀村民小组换发南府林证字（2006）2606000578号林权证行为违法，保留南府林证字（2006）2606000578号林权证的法律效力。一、二审案件受理费100元由广东省清远市人民政府负担。

二、法律问题

对于实体处理结果并无不当、程序存在瑕疵的颁证行为，复议机关应当如何处理。

三、法官会议意见

连南县政府换发2606000578号林权证行为，实体处理结果并无不当，虽然程序违法，但直接撤销重作，得出相同的结果，违反了实质化解行政争议的立法目的，应当依法确认换发2606000578号林权证行为违法，保留该证的法律效力。

四、意见阐释

1.依据相关法律法规，应当如何确定涉案林地权属

广东省人民政府于2002年7月9日发布的《广东省林地林权登记换发证工作方案》第一部分“基本原则”第二项“统一规范的原则”规定，根据《森林法实施条例》规定，这次林地、林木权属登记换发证，一律使用全国统一式样的《中华人民共和国林权证》，原来颁发的林权证（或山权林权证、山林权证）在换证之前继续有效。第四部分“工作程序”第二项“审核登记”明确规定，对经审查“申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数数据准确，林地、林木权属证明材料合法有效，无林地、林木权属争议，附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合的”，予以登记换发《林权证》。经广东省人民政府同意、广东省林业局于2004年8月24日发布的《广东省林地林权登记换发证工作补充规定》第一条规定，1981年林业“三定时期”及之后，森林、林木、林地所有权和使用权依法多次变更或流转，本次登记换发证应以现有或最后一次流转合同约定事项确权登记，换发新的林权证。以前各次依法变更材料或流转的合同、协议书，有关部门的批准书，原林权证以及林木所有者的证明材料等权利依据，均作为本次登记发证的权源依据。不符合法律法规规定的流转合同，不得作为确权登记的依据。根据上述规定，21世纪初开展的换证工作中，政府原则上应当认可换证工作之前已经颁发的林权证、协议的效力，经过多次发证、协商处理的，应当以最后一次协议或颁证为准换发新证。

本案中，争议地于1981年林权“三定时期”给新屋等三组核发NO.000066号、NO.004450号山林证，1988年争议双方白庙村委会与杏棠村委会签订划地协议和划地承包协议，双方代表及连南、阳山县相关政府和部门参加协议签订，并加盖公章，明确争议地属新屋等三组所有。1989年连南县政府根据协议，核发NO.004002号山林证，再次确认争议地属于新屋等三组所有。1989年新屋等三组三位代表分别与连南瑶族自治县林业局签订三份《联营造林合同》，长期管理使用争议地。2003年新屋等三组向连南县政府申请换发林权证，经现场实地踏查、填写《林权核查登记表》、公示、逐级审批等程序，2006年8月连南县政府给新屋等三组换发被诉2606000578号林权证。上述证据形成证据锁链，充分证明争议地属于新屋等三组取得林权证、长期管理使用的林地，连南县政府的换证行为，实体处理并无不当。本院开庭询问时，杏棠村委会对1981年和1989年给新屋等三组核发林权证的合法性不予认可，并认为1988年签订的划地协议和划地承包协议违反《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第十六条的规定，不能作为确权依据。但是，1981年林权证未经法定程序撤销，且与1988年协议不冲突，1988年协议是在连南、阳山两个县相关政府和部门参与下、双方对争议地权属进行协商达成的协议，根据该协议颁发1989年林权证，三份林权证与协议相互印证，可以作为确权发证的根据。也就是说，涉案的1988年协议并不是土地确权决定，而是两方相关政府部门参与、争议双方自愿达成的土地权属协议，不违反《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第十六条第二款关于“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理”的规定。杏棠村委会1981年两本林权证与之后双方协商一致的1988年协议不一致，已经被1988年协议所取代，不能否定1988年协议和新屋等三组根据1988年协议取得的1989年林权证的证明效力。

2.行政复议制度中亦应当实质性化解争议

《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项规定，行政行为有主要事实不清、证据不足，适用依据错误，违反法定程序，超越或者滥用职权，明显不当情形之一的，复议机关决定撤销、变更或者确认该行政行为违法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第一条规定，为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用，根据《中华人民共和国行政复议法》制定本条例。第四十五条规定，行政行为有《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项规定情形之一的，行政复议机关应当决定撤销、变更该具体行政行为或者确认该行政行为违法；决定撤销或者确认行政行为违法的，可以责令被申请人限期重新作出行政行为。根据上述规定，复议机关审理行政复议案件，不仅要审查行政行为的合法性，监督行政机关依法行政，促进法治政府建设，同时还要解决行政争议。复议机关经审理发现行政行为存在违法，依法可以决定撤销或者变更行政行为，也可以确认行政行为违法，还可以在决定撤销或确认违法的同时，责令重新作出行政行为。但是，最终选择何种方式作出复议决定，应当符合行政复议解决行政争议的目的。违背《中华人民共和国行政复议法实施条例》关于行政复议解决行政争议的目的作出复议决定，该复议决定属于适用法律错误，依法应当予以撤销。

本案中，根据一、二审查明，以及清远市政府亦认可的事实，连南县政府换发2606000578号林权证行为，实体处理结果并无不当，只是根据《广东省林地林权登记换发证工作补充规定》第十四条的规定，连南县政府换证过程中，没有与阳山县政府成立联合工作组，组织双方山林权利人到现场勘查核实，单方发证，违反法定程序。在此情形下，清远市政府依照《中华人民共和国行政复议法》的规定，有权撤销2606000578号林权证，也可以决定确认2606000578号林权证违法不撤销。但是，决定撤销被诉换发的林权证，违反实质化解行政争议的立法目的。主要理由是：撤销颁证行为之后，双方对争议地的权属回到了争议状态，应当由争议双方或一方申请对争议地权属确权，对确权决定不服先行申请行政复议；对复议决定仍不服起诉，经过一、二审判决，确认将争议地确权给新屋等三组的确权决定合法；之后再根据生效的确权决定给新屋等三组颁发林权证。如果当事人不服重新颁证行为，还会再来一轮行政诉讼，终审判决确认新的颁证行为合法，才能确定新屋等三组的林地林木权属。这样的行政复议决定，显然是浪费司法资源、行政资源和各方当事人的时间、金钱和精力，不利于行政争议的实质化解，还有可能激化矛盾，违背《中华人民共和国行政复议法》的立法目的。因此，被诉撤销50号复议决定撤销2606000578号林权证适用法律错误，依法应当予以纠正，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项之规定，并参照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，应当依法确认换发2606000578号林权证行为违法，保留该证的法律效力。

——（执笔人：黄宁晖；核稿人：郭修江）