公民代理资格的审查及对虚假陈述的司法惩戒

(最高人民法院第一巡回法庭2017年第18次法官会议纪要)

【会议日期】2017年12月20日【主持人】张勇健

【出席法官】郭修江、龚斌、曹刚、陈宏宇、奚向阳、钱小红、张颖新、王毓莹

基本案情

黄某某在南宁市青秀区青山园艺场瓦窑村建设有两栋房屋。因为国家建设需要，该房屋被纳入征地拆迁范围。征地办亦对该房屋及地上附着物进行登记作价，登记测量结果分别为:框架结构住房 545.58 平方米、砖混结构住宅 213.66 平方米、砖木结构养殖房 87.975 平方米、红砖挡土墙11.04 立方米、水泥砖围墙 49.95 立方米。水泥地板 47.34 平方米、水泥砌机砖砌体16.0128 立方米、红砖围墙52.96平方米、砖混大门2.1175立方米。南宁市青秀区人民政府青政发(2008)24号文件印发《南宁市青秀区人民政府关于整体搬迁青山园艺场的房屋拆迁补偿安置方案》，该方案明确规定“由于历史原因，青山园艺场所有房屋都无用地及建房批准手续，因此，在本次拆迁中首先涉及对群众现有房屋可给予货币补偿面积的确认……按照这样的标准，住宅房屋的人均建筑面积应确认为80平方米”。南宁市政府南府发(2009)62 号《南宁市人民政府关于推进被征地拆迁农民补偿安置工作的指导意见》记载:“没有或仅有部分建房手续证明的房屋，应从尊重历史事实，维护村民合法权益的角度考虑，对房屋的建设情况进行鉴定和审查，符合建设规定的，给予补办相关手续证明并给予补偿”。根据南府办函(2013)269号《关于印发实施青山、凤岭、三岸、三屋等四个园艺场集体土地统征工作实施方案的通知》所确定的补偿标准，确定涉案房屋的补偿数额为人民币631800元，地上附着物的补偿金额为人民币21613.67元。2015年1月4日，青秀山风景区制止和查处违法用地违法建设工作领导小组办公室作出《限期自行拆除搬离通知》，告知其于2015年1月7日前搬离该房屋，及时转移相关物品，逾期将对该房屋随时拆除。青秀山管委会将上述通知张贴于涉案房屋后，将涉案房屋编号为W370 W370-1。青秀山管委会于2015年2月对涉案房屋实施强制拆除行为。黄某某不服，申请行政复议。2015年5月29日，南宁市政府作出南府复议(2015)125号行政复议决定(以下简称125号复议决定)，确认青秀山管委会强制拆除涉案房屋的行为违法，驳回要求赔偿的请求。黄某某不服，提起本案行政赔偿诉讼。

南宁市中级人民法院(2015)南市行一初字第 394 号行政判决认为，对于青秀山管委会强制拆除涉案房屋的行为违法这一事实已经 125 号复议决定确认，各方当事人对该事实均无异议，该院亦予以确认。本案的争议焦点在于黄某某所主张的房屋损失以及相关物品损失是否有相应的事实及法律依据，南宁市政府作出的复议决定第二项驳回黄某某的赔偿请求是否正确。涉案房屋是在征地预公告发布之前建设于农村集体土地上，虽然未取得相关规划许可，但未能取得规划许可存在一定的历史原因，因此，根据本案的具体情况，不宜将其完全按照违法建设来处理。青秀山管委会对于其违法拆除行为所造成的黄某某房屋及其附着物的损失应当予以赔偿。南宁市政府作出的被诉行政复议决定认为涉案房屋属于违法建设进而驳回其赔偿申请不当，予以纠正。对于上述损失数额如何确定的问题，由于涉案房屋已被强制拆除，不具备估价条件，而该房屋位于征地拆迁范围内，可以参照征地拆迁补偿标准来确定赔偿数额。根据南府办函(2013)269号《关于印发实施青山、凤岭、三岸、三屋等四个园艺场集体土地统征工作实施方案的通知》所确定的补偿标准，确定黄某某房屋的赔偿数额为人民币631800元，地上附着物的赔偿金额为人民币21613.67 元。对于黄某某所主张的物品损失赔偿的问题，虽然黄某某列举众多损失物品清单，但从黄某某提供的这些物品的照片等证据无法反映出这些物品是否损失、是否因青秀山管委会的强拆行为而损失，而从青秀山管委会所提供的强拆现场的照片和视频中亦没有发现黄某某所列举的损失物品。黄某某的证据不能证明其所列举物品损失的存在、亦不能证明该物品损失与青秀山管委会的强拆行为存在因果关系。黄某某认为其存在物品损失进而要求赔偿的主张不成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十六条的规定，判决撤销南宁市政府作出的125 号复议决定的第二项决定;由青秀山管委会于本判决生效之日起60日内赔偿黄某某房屋损失人民币631800元，地上附着物损失人民币21613.67元。黄某某不服，提起上诉。

广西壮族自治区高级人民法院(2017)桂行终645 号行政判决认为，一审判决的理由和结果均无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回黄某某的上诉，维持一审判决。黄某某不服，申请再审。

最高人民法院(2017)最高法行申8563号行政裁定认为，黄某某的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定驳回黄某某的再审申请。另外，黄某某等五人诉被申请人南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会、南宁市人民政府强制拆除及行政赔偿等五起申请再审案件，再审申请人胡某某、黄万某、黄少某诉被申请人南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会强制拆除及行政赔偿两起案件，邓某某系七起关联案件当事人的共同委托代理人。在该七起案件中，当事人提供的物品损失清单所列损失物品雷同，损失数额特别巨大，均为6200万元，且无任何证据予以佐证，明显与当事人的经济状况不相特。邓其其作为委托代理人，曲解法律，误导当事人，对提供相雷同的虏假证明材料起到主要作用，属于滥用诉权、恶意诉讼的行为。邓某某的行为既挤占司法资源，干扰法院公正审判，也影响当事人诉权的正常行使，不利于被代理人合法权益的保护，应当承担法律责任。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条第一款第二项之规定，决定对邓某某在七起案件中分别罚款人民币1000元，合计罚款人民币7000元。

法律问题

公民代理人的诉讼代理资格，虚假提供证据的处罚。

法官会议意见

对于公民代理的问题，应该严格把握。目前，上访时要求律师代理就是要规范代理问题，行政诉讼对代理人的要求应当更高，在这方面司法实践中应当从严掌握。对于虚假提供证据问题，可以在驳回裁定中明确说明并另行下达处罚决定对代理人予以罚款处罚。

意见阐释

一、对虚假陈述应依法处理

《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。行政机关违反法定程序，强制拆除涉案房屋，对于涉案房屋内的物品损失，应予赔偿。行政相对人仅能提供相关现场照片及财产损失清单，业已穷尽举证手段以证明动产损失的存在，基于公平原则，对于案涉动产损失及赔偿数额的确定，应适用上述法律所规定的举证责任倒置，即由行政机关承担举证不能的不利后果并负相应的赔偿责任。尽管行政相对人不能证明其屋内物品损失的具体情况，合理的物品损失，行政机关亦应予以赔偿。行政机关对涉案房屋中的物品搬至过渡房存放，行政相对人可对其过渡房内的物品进行清点核实，确定是否存在物品损失。如经清点后仍然认为存在相应物品损失，可就该部分损失另行提起赔偿诉讼寻求救济。

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定。法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。行政相对人提出的物品损失数额特别巨大，明显与其经济状况不相符，其提交的物品损失清单及赔偿数额，亦与其委托代理人邓某某一并代理的其他数起案件的物品雷同，不符合常理。邓某某在本院查验过渡房物品时自认提交的物品损失清单存在夸大数额等虚假陈述。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条第一款第二项的规定，诉讼参与人伪造、隐藏、毁灭证据或者提供虚假证明材料，妨碍人民法院审理案件的，人民法院可以根据情节轻重，予以训诫、责令具结悔过或者处以一万元以下的罚款，十五日以下的拘留。申请人提供的物品损失清单明显不符合常理，属于虚假夸大的证明材料，本应予以相应处罚。考虑到申请人对行政诉讼法相关规定缺乏了解，夸大损失数额系因遭受强制拆除引起，故对申请人不予处罚。邓某某作为多起行政诉讼的公民代理人，理应熟悉行政诉讼法及相关规定，应当引导当事人依法行使行政诉权。但是在本案所涉强制拆除的数起关联案件中，邓某某作为委托代理人，明显对数起案件中当事人提供相类似的虚假证明材料等行为起到主要作用，属于滥用诉权、恶意诉讼的行为。其行为既挤占司法资源，也影响当事人诉权的正常行使，不利于被代理人合法权益的保护。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条第一款第二项的规定，对邓某某处以罚款处罚。

二、公民代理资格应严格依法审查

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条第二款第三项的规定，当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民，可以被委托为诉讼代理人。虽然该条款并未严格要求推荐的公民应属于该社区及单位，但是人民法院是否准许其他公民作为诉讼代理人，应当考虑该公民的行为能力是否存在法定的回避情形、是否可能损害被代理人利益以及是否可能妨碍诉讼活动等因素，予以综合考量。社区及单位为保护居民或者职工利益。可以为居民、职工推荐法律知识水平高、诉讼能力强并经当事人同意和授权的公民作为委托诉讼代理人。这里的社区，应当包括村民委员会、村民小组、居民委员会、乡镇、街道等。当事人所在社区、单位推荐的公民。主要应当是该社区、单位的人。因为只有社区、单位内的人，才能相互了解，方便代理，方便提供法律援助。作为推荐人的社区和单位，对本社区和单位以外的人，则不具有管理、服务的职能，不存在推荐的条件和前提。

如果社区、单位坚持推荐本社区和单位以外的人，则人民法院应当予以严格审查，以充分保护被代理人的合法权益。对于社区、单位以外的人作为委托代理人曾经存在虚假诉讼或者诉讼失信行为的，可能对被代理人的权益造成损害、妨碍正常的诉讼活动，对其今后作为代理人参与诉讼时，人民法院应当依法审查其代理资格。

(执笔人:熊俊勇;核稿人:郭修江)