行政机关滥用职权的司法认定

（最高人民法院行政审判庭法官会议纪要）

◈案情摘要

2001年7月，刘某某购买东风运输汽车一辆，车架号码为 LGAXXXX11022219。2006年12月12日，刘某某雇佣的司机驾驶该车行驶至甲市某路口时，甲市公安局交通警察支队乙大队（以下简称乙大队）执勤民警以该车未经年审为由将该车扣留。2006年12月14日，刘某某携带审验手续前往处理。乙大队执勤民警在核实过程中又发现无法查验该车的发动机号码和车架号码，遂以涉嫌套牌为由继续扣留，并口头告知刘某某提供其他合法有效手续。刘某某虽多次托人交涉并提供车辆行驶证、购车手续以及对该车进行维修的东风汽车技术服务站出具的更换发动机钮体、更换发动机缸体造成不显示发动机号码、车架用钢板钥钉加固致使车架号码被遮盖三份证明，但乙大队一直以其不能提供车辆合法来历证明为由扣留。刘某某不服，提起诉讼，请求撤销乙大队的扣留行为并返还该车。人民法院在审理期间组织对该车遮盖车架号码的焊接处进行了切割查验，拓印显示该车车载车架号码为GAXXXX11022219。该车行驶证载明的车架号码为LGAXXXX11022219。

◈法律问题

公安机关交通管理部门对涉嫌违法的机动车长期扣留不予处理，是否构成滥用职权？

◈不同观点

甲说：否定说

滥用职权是指行政机关违反法律赋予职权的目的，严重不当行使职权。在行政处理程序中，由于涉案车辆的发动机号码和车架号码无法查验，刘某某又一直未能提供其他合法来历证明，乙大队未依法主动进行调査虽有不妥，但尚非严重不当，构不成滥用职权。

乙说：肯定说

滥用职权是指行政机关严重不当行使职权，违反了法律赋予这种权力的目的。是否严重不当需综合分析。在涉案车辆涉嫌套牌时，乙大队可依法予以扣留。但扣留机动车属行政强制措施, 乙大队依法应及时作出处理。刘某某已提供相关手续，乙大队不予主动调查核实，反复要求其提供客观上已无法提供的其他证明，扣车数年，严重不当，构成滥用职权。

◈法官会议意见

采乙说

判断是否构成滥用职权的关键点为是否违反立法目的、严重不当行使职权。扣留机动车属于对机动车的暂时性控制。当事人提供相应的合法证明的，应当及时退还机动车。

◈意见阐述

滥用职权是《行政诉讼法》第七十条规定的行政行为违法的情形之一。与该条规定的主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权等具体明确的违法情形相比，滥用职权情形具有较大程度的模糊性。滥用职权的判断，既要审查行政机关有无职权，又要审查行政机关是否是行使职权，还要审查是否存在主观过错，判断起来较为复杂，故在司法实践中的适用比例较低。判断是否构成滥用职权，应当结合个案相关因素，从案件事实岀发，客观地进行综合分析判断。本案中系争扣留涉案车辆的行为是否构成滥用职权，应当从如下几个方面进行综合分析 判断。

一、扣留涉案车辆行为的识别

从形式上看，乙大队对涉案车辆只实施了一个扣留行为，即 2006年12月12日作出的扣留行为，后续交涉退还车辆未果只是该扣留行为状态的持续。但从扣留涉案车辆的法律依据和事实根据看，乙大队实际上实施了两个扣留行为：一是乙大队执勤民警于2006年12月12日将涉案车辆扣留，理由是未经年审；二是乙大队执勤民警于2006年12月14日将涉案车辆继续扣留，理由是涉嫌套牌。

对于第一个扣留涉案车辆的行为，依照当时有效的《道路交通安全法》第五条第一款“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作”、第十一条第一 款“驾驶机动车上道路行驶，应当悬挂机动车号牌，放置检验合格标志、保险标志，并随车携带机动车行驶证”及第九十五条第一款“上道路行驶的机动车未悬挂机动车号牌，未放置检验合格标志、保险标志，或者未随车携带行驶证、驾驶证的，公安机关交通管理部门应当扣留机动车，通知当事人提供相应的牌证、标志或者补办相应手续，并可以依照本法第九十条的规定予以处罚。当事人提供相应的牌证、标志或者补办相应手续的，应当及时退还机动车”的规定，乙大队作为公安机关交通管理部门，对辖区内上道路行驶的机动车未放置检验合格标志的行为，具有行政执法职权。对于涉案车辆未放置检验合格标志的行为，乙大队 扣留涉案车辆符合法律规定。在刘某某于2006年12月14日携带涉案车辆的审验手续前往处理后，依照《道路交通安全法》第 九十五条第一款的规定，乙大队应当及时退还涉案车辆。此即意味着，在刘某某提供了检验合格标志之后，第一个扣留涉案车辆的行为应当结束。乙大队之所以在应当退还涉案车辆的情况下未予退还，就是因为产生了第二个扣留涉案车辆的行为。换言之, 由于扣留涉案车辆所基于的案件事实和法律依据都发生了根本变化，便产生了另一个独立的扣留涉案车辆行为。

乙大队作出第二个扣留涉案车辆行为的理由是涉嫌套牌。套牌，是伪造机动车号牌的俗称，即仿照真实的机动车号牌，将号码相同的假号牌套用在其他车辆上。在实践中，套牌常常发生在走私车、拼装车、报废车等车辆上。套牌行为是违法行为。依照 《道路交通安全法》第九十六条第一款“伪造、变造或者使用伪造、变造的机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志、驾驶证或者使用其他车辆的机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志的，由公安机关交通管理部门予 以收缴，扣留该机动车，并处二百元以上二千元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，对于伪造机动车号牌的， 公安机关交通管理部门有权扣留机动车。当时有效的《道路交通 安全违法行为处理程序规定》第十三条第二项亦规定：“有下列情形之一的，因无其他机动车驾驶人代替驾驶、违法行为尚未消除、需要调查或者证据保全等原因不能立即放行的，可以扣留车辆：……（二）具有使用伪造、变造或者其他车辆的机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志嫌疑的”。在刘某某提供了检验合格标志之后，乙大队执勤民警在核实过程中，发现无法查验涉案车辆的发动机号码和车架号码，涉嫌套牌，有权依照该条款的规定继续扣留涉案车辆。需注意的是，行政行为是行政机关行使职权对公民、法人或者其他组织作岀的设立、变更、终止行政法律关系的意思表示。行政书面决定只是行政行为的载体，不等同于行政行为，不应因缺乏书面决定而否认行政行为的作出。本案中，乙大队执勤民警以涉嫌套牌为由继续扣留涉案车辆的口头告知，即构成一个新的、独立的行政行为。

对于第一个扣留涉案车辆的行为，刘某某并无异议。对于刘某某提供的涉案车辆的审验手续的真实性，乙大队也未予否认。对于该扣留行为的合法性及乙大队在刘某某提供审验手续之后应退还涉案车辆，并无争议。本案争议的是第二个扣留涉案车辆行为的作岀及是否应当及时退还涉案车辆。

二、系争扣留涉案车辆行为程序合法与否

行政机关作出行政行为应当遵循法定程序。乙大队对刘某某的涉案车辆现场适用扣留这种行政强制措施亦应遵循相应的法定程序。《道路交通安全法》第一百一十二条第一款规定：“公安机关交通管理部门扣留机动车、非机动车，应当当场出具凭证，并告知当事人在规定期限内到公安机关交通管理部门接受处理。” 《道路交通安全违法行为处理程序规定》第十一条第一款规定:“需要釆取扣留车辆、扣留机动车驾驶证、检验体内酒精、国家管制的精神药品、麻醉药品含量行政强制措施的，按照下列程序实施：（一）口头告知违法行为人或者机动车所有人、管理人违法行为的基本事实、拟作出行政强制措施的种类、依据及其依法享有的权利；（二）听取当事人的陈述和申辩，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当采纳；（三）制作行政强制措施凭证；（四）行政强制措施凭证应当由当事人签名、交通警察签名或者盖章、公安机关交通管理部门盖章。当事人拒绝签名的, 交通警察应当在行政强制措施凭证上注明；（五）将行政强制措施凭证当场交付当事人。当事人拒收的，交通警察应当在行政强 制措施凭证上注明。”

与作出第一个扣留涉案车辆的行为相比，乙大队作出第二个扣留行为所基于的案件事实和法律依据都发生了根本变化，对于乙大队作出第二个扣留行为是否遵循法定程序的判断而言，乙大队作出第一个扣留行为是否遵循了法定程序已无关紧要。对于乙大队作出的第二个扣留行为，本案没有证据证明乙大队已告知刘某某违法行为的基本事实、拟作岀行政强制措施的种类、依据及其依法享有的权利，听取刘某某的陈述和申辩等，亦没有证据证明乙大队已制作行政强制措施凭证并送达刘某某等行政程序。换言之，对于《道路交通安全法》第一百一十二条第一款及《道路交通安全违法行为处理程序规定》第十一条第一款规定的法定程序，乙大队基本上都没有遵守。因此，乙大队作出第二个扣留涉案车辆的行为，严重违反法定程序。

三、涉案车辆是否为行驶证载明的车辆

上道路行驶的机动车应当是已经公安机关交通管理部门合法登记的机动车，所悬挂的号牌应当真实且与机动车真实对应。《道路交通安全法》第九条第一款规定：“申请机动车登记，应当提交以下证明、凭证：（一）机动车所有人的身份证明； （-）机动车来历证明；（三）机动车整车出厂合格证明或者进口机动车进口凭证；（四）车辆购置税的完税证明或者免税凭证；（五）法律、行政法规规定应当在机动车登记时提交的其他证明、凭证。”第二款规定：“公安机关交通管理部门应当自受理申请之日起五个工作日内完成机动车登记审查工作，对符合前款规定条件的，应当发放机动车登记证书、号牌和行驶证；对不符合前款规定条件的，应当向申请人说明不予登记的理由。”本案中，刘某某、乙大队对于涉案车辆号牌并无争议，争议的是该号牌是否与涉案车辆真实对应。

核查机动车身份的主要依据是发动机上打刻的发动机号码和车架上打刻的车架号码，尤其是车架号码。车架，俗称大梁，是跨接在前后车桥上的框架式结构，构成机动车的主干和基体。车架号码，即车辆识别代号，俗称大架号，是由字母和数字共17位字符组成的字符串。第1位字符是国家或者地区代码，中国的代码是 “L”。最后8位即第10位至第17位字符代表车辆的年份、生产工厂、生产下线顺序号等信息。对于特定汽车生产厂家生产的特定汽车而言，车架号码最后8位字符组成的字符串具有唯一性。

在本案审理期间，人民法院组织对涉案车辆遮盖车架号码的焊接处进行了切割查验，拓印显示涉案车辆车载车架号码为GAXXXX11022219。涉案车辆行驶证载明的车架号码为 LGAXXXX11022219。

比对切割查验后显示的涉案车辆车架号码和涉案车辆行驶证载明的车架号码，前者共16位字符，后者共17位字符，前者缺失了代表车辆生产国家或者地区的首字母。鉴于涉案车辆为东风运输汽车，确系我国生产，且对于该型号的东风运输汽车而言，切割查验后显示的车辆车架号码和涉案车辆行驶证载明的车架号码的最后8位字符均为“11022219”，故足以认定被扣留的涉案车辆即为刘某某所持行驶证载明的车辆。

四、应否及时退还涉案车辆

对于第二个扣留涉案车辆的行为，刘某某在实体上并无异议，毕竟涉案车辆的发动机缺少发动机号码、车架上缺少车架号码。刘某某有异议的是，其已经提供了相应的合法证明，但乙大队仍不及时退还涉案车辆。依照《道路交通安全法》第九十六条第二款“当事人提供相应的合法证明或者补办相应手续的，应当及时退还机动车”的规定，若刘某某提供相应的合法证明，则乙大队应当及时退还机动车。在扣留机动车的时间上，《道路交通安全违法行为处理程序规定》第十五条规定：“需要对机动车来历证明进行调查核实的，扣留机动车时间不得超过十五日；需要延长的，经县级以上公安机关交通管理部门负责人批准，可以延长至三十日。但机动车驾驶人或者所有人、管理人在三十日内没有提供被扣留机动车合法来历证明、没有补办相应手续，或者不来接受处理的除外。”故本案的核心争议即在于刘某某是否已提供相应的合法证明。

在乙大队扣留涉案车辆后，刘某某提供的车辆行驶证、购车手续以及对该车辆进行维修的东风汽车技术服务站出具的更换发动机缸体、更换发动机缸体造成不显示发动机号码、车架用钢板钥钉加固致使车架号码被遮盖等三份证明，能够证明涉案车辆具有合法来历，缺少发动机号码、车架号码实系维修所致，涉案车辆就是车辆行驶证所载明的车辆。且基于对涉案车辆车架焊接处切割査验后的字符比对，也足以认定被扣留的涉案车辆即为刘某某所持行驶证载明的车辆。因此，本案情形已满足《道路交通安 全法》第九十六条第二款规定的前提要件，乙大队应当及时退还涉案车辆。

五、系争扣留涉案车辆行为是否构成滥用职权

滥用职权是指行政机关违反法律、法规赋予行政管理职权的立法目的，严重不当行使职权。滥用职权的判断，要结合“职权”“滥”“用”的三重属性进行。“职权”是基础，“用”是行为，“滥”是主观过错。滥用职权是对依法享有的行政职权的滥用。对于乙大队作出的第二个扣留涉案车辆的行为，依照《道路交通安全法》第九十六条第一款的规定，乙大队具有行政执法职权，行使职权扣留涉案车辆具有法律依据。本案重点要审查的是乙大队是否“滥”用了扣留机动车的行政职权。

与行政处罚等直接处分行政相对人权利义务的行政行为不同，行政强制措施一般并不直接对行政相对人的权利义务作出实体处理。行政强制措施只是为实现制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等目的，对公私财物采取的暂时性控制。既然为暂时性控制，则不应长期运用。依照《道路安全法》第九十六条第一款及《道路交通安全违法行为处理程序规定》第十三条第二项的规定，涉嫌伪造机动车号牌需要调查的， 乙大队可以扣留车辆。但是，依照《道路交通安全法》关于“当事人提供相应的合法证明或者补办相应手续的，应当及时退还机动车”的规定，若刘某某提供相应的合法证明，则乙大队应当及时退还机动车。且依照《道路交通安全违法行为处理程序规定》第十五条的规定，需要调查核实的，一般不得超过十五日，特殊情况可延长至三十日。乙大队扣车数年，远远超过十五日、三十日，其主要依据是《道路交通安全违法行为处理程序规定》第十五条但书部分中的机动车所有人“在三十日内没有提供被扣留机动车合法来历证明”。

乙大队作岀第二个扣留涉案车辆的行为构成了滥用职权。第一，乙大队作出该行为，基本上没有遵守《道路交通安全法》第一百一十二条第一款及《道路交通安全违法行为处理程序规定》第十一条第一款规定的法定程序，体现了较大的随意性。第二, 乙大队系依照《道路交通安全法》第九十六条第一款及《道路交 通安全违法行为处理程序规定》第十三条第二项的规定，因需要调查而扣留涉案车辆，则在扣留涉案车辆之后，乙大队应当主动进行调査，但乙大队长期、数年不予调查，只是告知刘某某提供涉案车辆的合法来历证明。第三，刘某某已经尽其所能地提供了车辆行驶证、购车手续以及对涉案车辆进行维修的东风汽车技术服务站出具的更换发动机缸体、更换发动机缸体造成不显示发动机号码、车架用钢板钥钉加固致使车架号码被遮盖三份证明，已难以再提供进一步的证明，并非“在三十日内没有提供被扣备机动车合法来历证明”之情形，但乙大队仍反复要求其提供。第 四，刘某某提供的证据材料已较为充分，乙大队未予否定，但仍不予认可，有悖行政执法的惯常做法。第五，对于涉案车辆是否存在套牌行为，乙大队作为公安机关交通管理部门，有能力、有途径予以核实，但推诿卸责。第六，比对切割查验后显示的涉案车辆车架号码和涉案车辆行驶证载明的车架号码，能够足以认定被扣留的涉案车辆即为刘某某所持行驶证载明的车辆，但乙大队仍不予认可。第七，涉案车辆于2006年被扣留，一直被扣留。至本案生效裁判于2016年作出，已长达近十年。从这些客观事实综合来看，乙大队扣留涉案车辆的行为严重突破了《道路交通 安全法》第一条规定的维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益等立法目的，构成滥用职权。

来源：《最高人民法院行政审判庭法官会议纪要（第一辑）》