张国信与烟台市芝罘区人民政府房屋征收行政补偿上诉案
作者：征收拆迁律师 时间：2015-04-03 22:03:00 来源：刘德宇律师
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山东省高级人民法院
行政判决书
(2012)鲁行终字第78号
上诉人（一审原告）：张国信。
委托代理人：张春雷。
委托代理人：薛忠海。
被上诉人（一审被告）：烟台市芝罘区人民政府。
法定代表人：牟树青，区长。
委托代理人：栾世江。
委托代理人：潘行昌，山东鑫希望律师事务所律师。
张国信诉烟台市芝罘区人民政府（以下简称芝罘区政府）房屋征收行政补偿一案，烟台市中级人民法院于2012年5月28日作出（2012）烟行初字第30号行政判决。一审原告张国信不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2012年7月31日公开开庭审理了本案。上诉人张国信及其委托代理人薛忠海，被上诉人芝罘区政府的委托代理人潘行昌到庭参加诉讼。因本案涉及法律适用问题，需要送请有权机关作出解释，本院于2012年8月22日中止诉讼，于2013年10月10日恢复审理。并于2013年10月10日再次公开开庭进行了审理，上诉人张国信的委托代理人薛忠海、张春雷，被上诉人芝罘区政府的委托代理人潘行昌到庭参加了庭审。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：
芝罘区政府于2011年11月7日对张国信作出烟芝政征补（2011）61号房屋征收补偿决定（以下简称《被诉征收补偿决定》）。《被诉征收补偿决定》的主要内容是：一、对被征收人张国信名下的坐落于芝罘区西沟街24号的房屋实施征收，按照《胜利区片房屋征收与补偿方案》的规定给予补偿。二、如被征收人选择货币补偿，根据烟台市诚信房地产评估有限公司对房屋及附属设施的评估，被征收人应得的补偿款和补助款项为：1、房屋及附属设施补偿费为人民币406258元；2、搬迁补助费为人民币1000元；3、安置补助费为2700元。上述款项合计人民币409958元，全部存储于中国银行烟台市芝罘区支行专户中，专户账号：20×××58。三、如被征收人选择房屋产权调换，征收部门计发临时安置费10800元∕年或提供临时周转用房；产权调换安置房坐落在胜利小区（期房），面积约为73平方米，安置房与被征收房屋价值差额及被征收人应得的搬迁补助费等按照《胜利区片房屋征收与补偿方案》结算，临时安置期限为三十六个月。四、限被征收人张国信在接到本决定之日起3日内到胜利小区改造项目指挥部（烟台市芝罘区胜利路61号）办理征收补偿手续。逾期不办理征收补偿手续，征收人将按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第二十八条的规定，依法向人民法院申请强制执行。五、如经查被征收人不符合《胜利区片房屋征收与补偿方案》第五条“房困户审查标准和条件”的规定，将按照被征收房屋产权证书记载的实际建筑面积进行补偿。张国信不服该征收补偿决定，诉至一审法院。
一审法院经审理，确认以下事实：
因芝罘区旧城区改建需要，芝罘区政府于2011年8月2日发布了烟芝政征（2011）1号《房屋征收决定公告》，决定对芝罘区胜利路以西、西南河路以东、文化中心以南、建昌南街以北（规划保留建筑除外）范围内的房屋实施征收，并同时公布了《胜利区片房屋征收与补偿方案》。张国信名下坐落于芝罘区西沟街24号的房屋（房屋所有权证号为烟房权证芝字第××号，建筑面积33.73平方米，建筑结构为砖木，用途为住宅）在征收范围之内。
2011年4月1日，烟台市芝罘区住房和建设局作为房屋征收部门发布《选择胜利区片旧城区改建项目房屋征收评估公司的通知》，通知胜利区片各拟被征收房屋所有权人“于4月1日至4月8日自行协商选定一家具有三级及以上房地产评估资质、社会信誉好的评估公司；于2011年4月9日9时至15时在芝罘区体育场由被征收人以公开投票的形式将协商结果反馈；拟被征收人持身份证件和房屋所有权证到投票地点登记领取选票并投票；投票截止后现场公开计票，得票最多的评估公司当选。若拟被征收人在规定时间内未到场登记投票，则视为自行放弃选择评估公司的权利。”
2011年4月9日，烟台市芝罘区住房和建设局在芝罘区人民体育场举行了“胜利区片改造项目房屋征收评估公司选定会”。4月10日，烟台市芝罘区住房和建设局发布《胜利区片房屋征收项目评估机构选定公告》，烟台市诚信房地产评估有限公司得票数最多，当选为胜利区片房屋征收项目评估机构。
2011年8月2日，烟台市诚信房地产评估有限公司对原告所有的房屋出具了诚信拆评字（2011）第1-0795号《房地产评估报告书》（以下简称《评估报告书》）并送达给原告。该《评估报告书》载明：“建筑面积33.73平方米；估价时点2011年8月2日；房屋评估单价每平方米8870元；房屋评估值299185元；附属设施及装修评估值7108元；评估总值为人民币306293元。”
张国信因要求被征收房屋院子计算面积，未能在签约期满前与征收部门签订补偿协议，芝罘区政府于2011年11月7日作出《被诉征收补偿决定》并在征收范围内予以公告。该补偿决定于2011年11月12日送达给原告。
一审法院另查明：张国信名下坐落于芝罘区西沟街24号的被征收房屋占用范围内的土地使用权并未在土地行政主管部门进行登记并发证，其土地使用权类型是划拨。
一审法院主要针对三个焦点问题进行了审理：一是房地产价格评估机构的选定是否合法；二是张国信被征收房屋占用范围内的土地使用权及其院落、空地是否应给予补偿；三是芝罘区政府作出《被诉征收补偿决定》是否合法。
一审法院认为：烟台市芝罘区住房和建设局作为房屋征收部门，向被征收人公开发布《选择胜利区片旧城区改建项目房屋征收评估公司的通知》，并举行了“胜利区片改造项目房屋征收评估公司选定会”，以自行协商、公开投票、现场公开计票的形式选择房地产价格评估机构为烟台市诚信房地产评估有限公司。因此，本案房地产价格评估机构的选定符合法律法规规定。本案中，房地产价格评估机构对原告出具的《评估报告书》已经考虑了土地使用权的价值因素，所确定的不低于类似房地产的市场价格的补偿标准，可以使张国信用所得的补偿在市场上能够买到与被征收房屋区位、建筑面积、用途、建筑结构、新旧程度以及房屋占用范围内的土地使用权价值相当的房屋。而且张国信被征收房屋占用范围内的土地及其院落、空地均属于国有划拨土地。因此，芝罘区政府对土地使用权无需另行向原告进行补偿。《被诉征收补偿决定》事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，符合法定程序。张国信的诉讼请求于法无据，不予支持。遂依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回张国信的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张国信负担。
一审原告张国信不服一审法院判决，上诉称：1951年上诉人的父亲张宏安连房带院儿一起购买了涉案房屋，地亩数为3分5厘6毫。张宏安去世后，由上诉人的母亲继承并赠与上诉人。1982年宪法规定城市土地属于国家所有之后，1990年4月23日（1990）国土法规字第13号提出“公民对原属自己所有的城市土地应该自然享有使用权。”1995年《确定土地所有权和使用权的若干规定》（（1995）国土籍字第26号）第二十七条、第二十八条，可确定上诉人享有土地使用权。院落、空地具有使用价值。依据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第五十八条之规定，在收回国有土地使用权时，对土地使用权人应当给予适当补偿，而被上诉人没有对上诉人的院落、空地土地使用权进行补偿错误。请求二审法院撤销一审法院判决；撤销《被诉征收补偿决定》；被上诉人承担诉讼费用。
被上诉人芝罘区政府答辩称：一审法院判决认定事实清楚、适用法律正确，《被诉征收补偿决定》合法有效，应予维持。理由是：1、被上诉人因旧城改造需要，于2011年8月2日发布了《房屋征收决定》（烟芝政征（2011）1号），决定对胜利路以西、西南河路以东、文化中心以南、建昌南街以北（规划保留建筑除外）范围内（均属国有土地）的房屋实施征收。上诉人名下的房屋坐落于芝罘区西沟街24号，在征收范围内。上诉人对《房屋征收决定》没有在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，《房屋征收决定》对上诉人已发生法律效力。2、房屋征收部门依法委托由被征收人选定的烟台市诚信房地产评估有限公司对上诉人拥有的西沟街24号房屋进行评估。上诉人签收了评估报告，没有在法定期限内对评估报告向评估机构申请复核评估，该评估报告对上诉人发生法律拘束力。3、因上诉人没有在规定的签约期内与房屋征收部门达成补偿协议，经房屋征收部门的报请，被上诉人依法作出《被诉征收补偿决定》程序合法，内容上完全依据了经法定程序制定且对上诉人发生法律效力的《胜利片区征收与补偿方案》及评估报告，确定了对上诉人的补偿数额及调换房屋面积等实体内容，其内容合法，补偿有据。4、根据《条例》第十三条第三款、第十九条第一款，《评估办法》第十四条第一款的规定，上诉人被征收房屋价值已由依法选定的评估机构进行评估确定，出具的评估报告中已经考虑了土地使用权等价值因素，并且城市市区的土地国有化之后上诉人持有的《买契存根》中关于土地的记载已经失去法律效力，上诉人被征收房屋范围内的土地（院落、空地）均系国有划拨土地，所以上诉人关于对“土地使用权进行补偿”的主张没有法律依据，不应支持。请求二审法院查清事实后，维持一审法院判决，驳回上诉人的上诉请求。
经评议，合议庭确定本案的审理重点：一是《被诉征收补偿决定》证据是否充分，适用法律是否正确，程序是否合法；二是一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求认定事实是否清楚，适用法律是否正确。因双方当事人对案件基本事实没有异议，经征求双方当事人同意，合议庭组织当事人围绕“上诉人张国信房屋所在院落和空地土地使用权是否应当单独予以补偿”这一焦点问题进行了庭审。
针对该焦点问题，上诉人张国信主张，其在一审中提交的《买契存根》能够证明其空地和院落的面积，土地国有后上诉人失去所有权但拥有土地使用权，现政府收回不予补偿没有法律依据。被上诉人芝罘区政府认为，土地国有化后，上诉人持有的《买契存根》作废，其没有交纳土地使用金，也未到土地部门办理土地证；被征收土地性质是国有划拨土地，评估时已经考虑了能影响被征收房屋价值的因素，所以不应再单独补偿空地和院落的面积。
双方当事人在一审中提交的证据已随案卷移送。
二审中第二次开庭时，上诉人张国信提交了烟政办发（2011）33号《烟台市人民政府办公室关于公布烟台市城区国有土地基准地价的通知》以及《中国土地市场网》信息的复印件，用以证明其被征收房屋所在区域为一类地，现在以商服用地性质被烟台芝罘万达广场有限公司取得，因此对上诉人院落的土地应依据每平方米9000元的标准单独进行补偿。对此被上诉人芝罘区政府认为，该两份证据均是复印件，且与本案无关，不应采纳。
被上诉人芝罘区政府提交了上诉人之父张宏安取得涉案房屋院落的原始买契纸、契约及《买契存根》的复印件（盖有“此件与原件一致烟台市房产交易中心档案馆”印章）以及对涉案房屋价值进行评估的原始报告书（以下简称《原始评估报告书》）复印件，用以证明上诉人之父张宏安1951年经买卖取得的、含上诉人继承房屋在内的土地面积并非上诉人主张的3分5厘6毫，而是2分5厘0毫（08丝）；在对上诉人的房屋价值进行评估时，已经综合考虑了被征收房屋和院落的综合价值，上诉人要求单独对院落面积进行评估补偿没有依据。对此上诉人认为，该两份证据提交的时间超过了举证期限，且关于涉案房屋院落的面积的证据与实际情况不符，《原始评估报告书》并不能体现上诉人院落的面积及价值，因此均不应采纳。
本院认为，上诉人提交的《中国土地市场网》信息复印件反映的土地交易及性质情况，与本案《被诉征收补偿决定》无关，不应采信；上诉人提交的有关烟台市城区国有土地基准地价的文件虽然是复印件，但被上诉人对其真实性无异议，本院对其真实性、关联性予以认可。被上诉人提交的《原始评估报告书》及涉案房地买卖情况的证据虽然并非在法院规定的举证期限内提供，但其中有关涉案房产买卖情况的复印件是从烟台市房产交易中心档案馆取得，并盖有“此件与原件一致”印章，且与案件基本事实相关；《原始评估报告书》是在被上诉人作出《被诉征收补偿决定》之前、由被征收人投票选定的烟台市诚信房地产评估有限公司制作形成的，并非诉讼过程中自行向原告和证人收集的证据，所以均应予采信，可以作为本案定案的依据。
经审理，本院同意一审法院对除张国信提供的《买契存根》以外的其他证据的认证意见及据此查明的除张国信土地使用权类型为划拨以外的案件事实。
本院另查明，上诉人张国信父亲张宏安1951年《买契存根》中显示的地亩数实际为2分5厘0毫。
本院认为：
一、关于被上诉人芝罘区政府作出《被诉征收补偿决定》程序是否合法的问题。
本案中被上诉人芝罘区政府在张国信与房屋征收部门未能在签约期限内达成补偿协议的情况下，作出《被诉征收补偿决定》并在征收范围内予以公告，符合《条例》第二十六条第一款的规定。在《被诉征收补偿决定》中，芝罘区政府为张国信提供了货币补偿或者房屋产权调换两种补偿方式，就补偿金额、支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、搬迁期限、过渡方式、过渡期限等事项作出了具体规定；对张国信依照“房困户”（房屋建筑面积低于45㎡的按照45㎡补偿）的标准予以补偿，亦符合《条例》第二十条、第二十五条第一款、第二十六条第二款等相关程序性规定。
二、关于上诉人张国信对案涉土地是否享有合法使用权的问题。
根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十八条的规定，“土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者国有土地使用权”。本案中，张国信父亲张宏安1951年《买契存根》虽然不具有房地确权登记的效力，但其中关于房屋间数及地亩数的记载可以说明，包含张国信被征收房屋在内的房屋及院落的取得来源合法；而且张国信出生于1948年，其从父母处继承受赠取得其中三间共33.73平方米房屋后办理了房屋登记并一直使用该房屋及院落至被征收前的事实清楚。因此根据前述规定，虽然未经确权登记，也应确定张国信对有关院落享有合法的国有土地使用权。
三、关于《被诉征收补偿决定》中未明确载明对上诉人张国信被征收房屋占用范围内的土地及其院落、空地进行补偿的具体数额是否合法正确的问题。
本案中，烟台市国土资源局芝罘分局于2012年4月26日向一审法院出具了《用地情况说明》，认定上诉人张国信土地使用权类型为划拨，理由是没有办理相关出让手续。但经审理查明，张国信合法使用的土地、院落系父辈置业，并非无偿由国家划拨取得，所以应认定为有偿取得。《土地管理法》第五十八条规定，为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地，收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。参照该规定，在国有土地上房屋征收补偿中，应将被征收人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿。
被上诉人芝罘区政府提供的对上诉人张国信房屋的《评估报告书》和《原始评估报告书》显示，在对上诉人张国信的房屋价值进行评估时，评估公司采用的是替代原则下的市场比较法，即选取用来进行比较的均是与上诉人房屋性质、面积、区位、占用范围内土地面积等方面基本类似、在2010-2011年进行市场交易的房屋实例，通过区位因素以及实物因素进行比较后确定基准点房屋价格，再通过上述实物因素指标将基准点与被估价对象进行比较，修正相关系数后得出被估价对象的房屋的价值。该评估方法体现了《国有土地上房屋征收评估办法》中第十一条“被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额”的原则，但在有关院落占用面积大小以及最终与基准点进行比较后系数修正的依据方面，该评估报告并未予以列明或者说明；其最终评估结果也不能说明与同区位、同性质、但无院落和空地的房屋相比，以8870元／平方米的标准计算张国信被征收房屋的价值，包含了其房屋占用范围内院落、空地的价值。
因被上诉人芝罘区政府提供的证据不足以证明其已经将被征收人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，并按照征收时的房地产市场价格，一并进行了补偿，所以《被诉征收补偿决定》属于主要证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，应予撤销。被上诉人芝罘区政府应当按照上诉人张国信继承房屋的比例，在扣除其房屋占地面积之后，参考2011年烟台市城区同区位、同类型国有土地基准地价，增加补偿上诉人张国信涉案合法土地使用权的价值。
综上，一审法院判决认定事实不清，证据不足，应予改判。上诉人的主要上诉理由成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十九条第（一）项、第六十条之规定，判决如下：
一、撤销烟台市中级人民法院（2012）烟行初字第30号行政判决；
二、撤销烟台市芝罘区人民政府作出的烟芝政征补（2011）61号房屋征收补偿决定；
三、烟台市芝罘区人民政府在接到本判决六十日内，重新就张国信被征收房屋的安置补偿问题作出处理。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人烟台市芝罘区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 许 琳
代理审判员 蒋炎焱
代理审判员 于 晶
二〇一四年七月十八日
书 记 员 李 倩
书 记 员 王 璐
