1.【最高法院】行政相对人虽未与行政机关签订书面协议，但现有证据可以证明行政机关对行政相对人在所做的工作是认可的，可认定行政协议成立。案号：（2013）行监字第00683-1号

【裁判要点】

本院认为，为广泛吸纳建设资金，促进当地经济社会快速发展,内蒙古自治区巴彦淖尔盟行政公署办公室于2002年10月8日印发《巴彦淖尔盟鼓励争取项目和引进国内外资金、技术、人才的奖励办法》。该《办法》第八条规定：兴办外商独资企业、公益事业、基础设施和生态项目的，奖金由企业所在地政府财政部门支付。本案中，张越祥及其父亲张高钢响应内蒙古自治区巴彦淖尔市人民政府招商引资精神，利用其老乡关系，为巴彦淖尔市实验中学引荐并积极争取田家炳先生捐资助学作了大量工作，因此产生的相关差旅费用巴彦淖尔实验中学亦予以报销。张越祥虽未与受益方签订书面协议，但现有证据可以证明受益方对张越祥在争取田家炳先生捐资助学过程中所做的工作和所起的作用是认可的。原审以未签订书面协议为由对张越祥的请求不予支持，未充分考虑上述事实。

2.【最高法院】是否进行公开招投标，属对政府今后行为进行规范的建议和请求，属其裁量权限，并非本案审查对象。案号：（2016）最高法行申367号

【裁判要点】

原审判决从行政合同概念、特征及签约合同的内容、目的等方面，对被申请人博州国资委与原审第三人新疆三宝公司签订的《博州艾比湖卤虫资源暨盐化工项目开发合作协议》进行认定分析，认为其属于行政合同范畴，且具有可诉性正确，本院予以确认。该开发合作协议是在公开竞争基础上形成，且属博州国资委与新疆三宝公司双方签订的行政合同，其主要内容为双方约定创设新的合资公司，并由新设立的合资公司依法申请相应的捕捞行政许可，获取该博州艾比湖卤虫卵捕捞权；相关合同权利及义务范围仅限签订双方，对该合同法律关系之外的第三方不产生法律上利害关系。申请人奎屯浩泽公司虽在历史上曾取得数年博州艾比湖卤虫的捕捞权，但其非订立行政协议的相对方，与被诉行政协议间亦不存在利害关系；奎屯浩泽公司的法定代表人孙永军虽然在所诉协议签订两年后因故转让其在新设立公司的股份，但《博州艾比湖卤虫资源暨盐化工项目开发合作协议》已经保障了其公平竞争权，故其要求确认被诉协议无效的诉讼请求，缺乏法律和事实依据。

《行政许可法》第十二条第二项规定：“下列事项可以设定行政许可：（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”。该法第五十三规定：“实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标拍卖等公平竞争的方式作出决定。”但是，卤虫系再生资源，对卤虫卵的捕捞并不属于有限自然资源的开发利用或公共资源配置，故奎屯浩泽公司主张必须按照招标拍卖方式作出决定，系对法律规定的错误理解，无事实和法律依据。此外，是否进行公开招投标，属对政府今后行为进行规范的建议和请求，博州政府今后是否采取招标拍卖方式或者其他公平竞争的方式，属其裁量权限，并非本案审查对象。因此，再审申请人要求判令博州政府每年按《行政许可法》的规定公开招投标确定艾比湖卤虫卵资源捕捞权人的请求，本院亦不予支持。

因再审申请人奎屯浩泽公司与被诉行政协议间不存在法律上利害关系，就被诉行政协议订立而言，申请人并无合法权益客观存在，也就无从论及其合法权益受到侵害，故其请求赔偿损失7000万元没有事实及法律依据。再审申请人的其他申请再审的请求和理由也均不符合法律规定。

3.【最高法院】继续履行行政协议需具备一定的条件，人民法院不能要求不符合条件的双方继续履行行政协议。

案号：（2016）最高法行申4236号

【裁判要点】

继续履行行政协议需具备一定的条件，人民法院不能要求不符合条件的双方继续履行行政协议。本案中，根据原审法院查明的事实，原和田市建设局接管天瑞公司和田市天然气供应经营权业务后，建设以及经营状况都发生了重大变化，客观上再审申请人已无继续履行天然气特许经营协议的可能。因此原审法院认为兴源公司及天瑞公司不符合继续履行天然气特许经营协议的条件，从而不支持再审申请人要求继续履行合同的诉讼请求，并无明显不当。且从再审申请人提交的证据来看，亦无法证明其存在继续履行天然气特许经营协议的条件及可能性，故其要求继续履行该协议的再审请求，本院不予支持。

4.【最高法院】李某在已将房屋及宅基地转让交付多年并已取得对价的情况下，要求确认区政府签订的协议无效并对其进行安置补偿，有违诚信原则。案号：（2017）最高法行申6998号

【裁判要旨】

虽然双方签订的转让协议已经司法程序确认无效，但李红在已将房屋及宅基地转让交付多年并已取得对价的情况下，要求确认中原区政府与张坤法签订的《拆迁补偿安置协议》无效并对其进行安置补偿，有违诚信和合理原则，亦不符合法律规定，本院不予支持。目前，涉案宅基地及房屋因被拆迁已丧失了居住和使用功能，已转化为拆迁利益，如李红对拆迁安置补偿利益分配有异议，可通过民事诉讼途径另行解决。

5.【最高法院】行政协议争议受案类型的确定和在确定行政诉讼被告时应考虑的要素。案号：（2017）最高法行再49号

【裁判要点】

行政协议是指行政机关在行使行政职权、履行行政职责过程中与公民、法人或者其他组织协商订立的协议。就争议类型而言，除《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项所列举的四种行政协议争议外，还包括协议订立时的缔约过失，协议成立与否，协议有效无效，撤销、终止行政协议，请求继续履行行政协议、采取相应的补救措施、承担赔偿和补偿责任以及行政机关监督、指挥、解释等行为产生的行政争议。将行政协议争议仅理解为《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的四种情形，既不符合现行法律及司法解释的规定也在理论上难于自圆其说，且在实践中容易造成不必要的混乱。

在我国确定行政诉讼被告时，应当考虑以下四个要素：一是在程序上，受公民、法人或其他组织起诉，且由人民法院通知应诉的机关或组织；二是在实体上，行使国家行政管理职权职责并作出行政行为（作为或者不作为），且该行为被公民、法人或其他组织认为侵犯其合法权益的机关或者组织；三是在组织上，属于能够独立承担法律责任的机关或组织，亦即行政主体；四是在方便性上，即使不属于行政主体，为便利当事人诉权的行使，通过法律、法规或者规章授权亦可将非行政主体的组织在行政诉讼中作为被告。

6.【最高法院】行政协议属于补充或者替代诸如征收拆迁这种行为，则不应简单地以合同相对性原则排除合法权益受到协议影响的第三方救济权利。案号：（2017）最高法行再72号

【裁判要点】

民事合同原则上仅具有相对效力，其权利义务关系仅可约束合同双方当事人。行政协议既采民事合同之形式，合同相对性原则亦应遵循。但行政协议之所以属于“行政”，自有其不同于民事合同之处。当行政协议属于补充或者替代诸如征收拆迁这样的单方高权行为，当行政协议具有针对诸如竞争者、邻人等第三方的效力，则不应简单地以合同相对性原则排除合法权益受到行政协议影响的第三方寻求法律救济。本案中，再审申请人尽管不是《委托协议》的当事人，但却是《委托协议》约定的“整体搬迁重建”范围内的利害关系人。《委托协议》既然约定了再审被申请人的搬迁安置义务，则应当赋予搬迁安置的对象寻求法律救济的权利。

7.【最高法院】陈某对于案涉土地征收补偿标准无异议，其诉求是确认防城区政府与邓某签订的征收补偿协议无效，并对其补偿，无需政府先行裁决。案号：（2017）最高法行再96号

【裁判要点】

《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。这里的先行裁决程序，主要是指《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的对补偿标准有争议时的裁决。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。也就是说，土地权利人对征地补偿安置方案中确定的补偿标准不服，应当先行协调或裁决。根据该条第一款的规定，征用土地方案中需要公告的内容包括批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，补偿标准只是其中一方面的内容。本案中，陈云对于案涉土地征收的补偿标准并无异议，其诉讼请求是请求确认防城区政府与邓立信签订的征收补偿协议无效，并对其进行补偿。一、二审以陈云的起诉不符合行政诉讼案件受理条件为由，裁定驳回陈云的起诉，适用法律错误，本院予以纠正。

8.【最高法院】行政机关在法律规定的职权范围内，通过协商一致的方式约定其与行政管理相对人之间的权利义务关系，此种协议统称为行政协议。案号：（2017）最高法行再99号

【裁判要点】

协议是经过谈判、协商而制定的共同承认、共同遵守的文件。利用协议来约定权利义务是各种社会主体普遍采用的手段。平等的民事主体间签订的协议，属民事协议；引发的纠纷，按照民事救济程序解决。随着行政管理方式的多样化和行政管理理念从高权命令向协商、合作的转变，行政机关在法律规定的职权范围内，通过协商一致的方式约定其与行政管理相对人之间的权利义务关系，此种协议也被统称为行政协议（行政契约、行政合同）；由此引发的纠纷，一般通过行政救济程序解决。

《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》（法〔2004〕96号）对有关新旧法律适用以及法不溯及既往问题作了明确规定。根据该纪要第三条规定，在存在新旧法律衔接问题的情况下，人民法院审查行政行为的合法性，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。《行政诉讼法》是我国行政诉讼程序的基本法，根据上述适用法律规范标准，对《行政诉讼法》修改后的条款，除非明确规定不溯及既往或者因条款性质不适宜溯及既往的，原则上对有关受案范围、审理程序、裁判种类等属于法院裁判职权专属事项的规定，人民法院均应当适用新的规定进行裁判。

9.【最高法院】行政协议的公益性质本身并不能免除行政机关应负有的违约赔偿责任。案号：（2018）最高法行申154号

【裁判要点】

根据再审申请人泓元公司提交的行政起诉状，其诉求第一项为请求依法判决再审被申请人在合理期限内继续全面履行在本案《土地置换协议书》中的义务，此处全面履行的含义是指要求作为协议另一方的再审被申请人履行其在该协议约定中的全部义务，自然也包括该协议中第四条第一款中明确约定了的再审被申请人葛店开发区管委会对于开发区中心广场北边临316国道边、泓元公司新置换7亩用地的西侧平行长约60米段用地的相关规划义务。而且本案一审法院的庭审笔录显示，一审庭审时法庭曾询问过该协议中第四条第一款的相关事宜，但本案一、二审判决均只是对案涉协议第三条第一款第二项的约定义务进行了判决，没有对案涉协议第四条第一款中的约定义务进行判决，属于遗漏当事人诉讼请求的情形。

对于再审申请人提出的要求赔偿其因置入土地无法建设导致的经济损失之主张，实际上是要求对其应享有的合同按期履行后可获取的经济利益的赔偿。根据《中华人民共和国合同法》第一百一十二条关于“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，在履行义务或者采取补救措施后，对方还有其他损失的，应当赔偿损失。”以及第一百一十三条第一款关于“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。”之规定，尽管一、二审法院已经判决再审被申请人继续履行案涉协议约定的义务，但毕竟再审被申请人逾期十年多未将置换土地交付给再审申请人使用，即便本案二审判决后再审被申请人将置换土地交付给再审申请人，也仅仅是履行了协议约定的义务，并不能弥补再审申请人在这十年多因无法使用该置换土地而失去的经济利益，因此，再审申请人的赔偿请求也属法律规定范围之内的正当诉求，应予支持。一、二审法院以基于涉案行政协议的公益性，只赔偿再审申请人直接损失，认定再审申请人所提损失不属于直接损失为由，驳回其赔偿请求，属于认定有误，行政协议的公益性质本身并不能免除行政机关应负有的违约赔偿责任。

10.【最高法院】行政协议由当事人双方协商订立，体现公私合意，对行政协议条款内容的理解，就要严格遵照合同法等民事法律规范的规定及契约精神。案号：（2018）最高法行申3005号

【裁判要点】

由于行政协议的“两面属性”，其既采用了合同的方式，又保留了行政行为的属性。一方面，行政机关应当与协议相对人平等协商订立协议，协议一旦订立，双方都要依照协议的约定履行各自的义务。另一方面，“协商订立”不代表行政相对人与行政机关是一种完全平等的法律关系。特定情形下，法律也允许行政机关享有一定的行政优益权，意即当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标的实现时，行政机关可以单方变更、解除行政协议，不必经过双方的意思合致。具体到本案，在《成本价购房合同》未对再审申请人单方解除合同、变更合同内容作出约定情况下，再审申请人单方作出《回迁安置方案》，将合同约定的“成本单价3500元/平方米”调整为“4500元/平方米”，就是其行使行政优益权的表现，但行政机关的行政优益权不得随意行使，否则即为违法。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。虽然行政诉讼法将违法变更、解除行政协议的行为纳入到行政诉讼的受案范围，但法律对行政机关如何行使行政优益权并未作出明确规定。既然行政优益权是行政机关的单方行为，而且《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定中也使用了“违法变更、解除”的表述，那么人民法院对行政机关行使行政优益权的审查就是合法性审查。行政机关行使行政优益权就要具备为了公共利益或者存在其他法定事由的前提条件，具备事实根据，履行正当程序，保障相对人的陈述、申辩等程序权利。

11.【最高法院】二审法院并未查清被申请人是否是在知道关于独生子女家庭多分一人份规定的基础上，且双方是否经过充分协商签订了独生子女家庭奖励《协议》。案号：（2018）最高法行申9527号

【裁判要点】

二审法院并未查清被申请人是否是在知道关于独生子女家庭多分一人份规定的基础上，且双方是否经过充分协商签订了独生子女家庭奖励《协议》，即认为“该协议是由金水区政府制作提供的格式合同，且金水区政府没有证据证明其充分履行了告知和释明的义务，合同条款中也未约定独生子女家庭自愿放弃应得补偿份额的条款，故根据《中华人民共和国合同法》的规定，双方在合同条款内容约定不明发生争议时，应当作出有利于格式条款合同的相对方的解释和理解”，属于认定事实不清。

12.【最高法院】生效民事判决对三再审申请人的房产份额已经予以确认，且李某对再审申请人的相应份额也予以认可，双方可通过民事途径另行解决。案号：（2018）最高法行申4869号

【裁判要点】

再审申请人提起本案诉讼，请求确认案涉拆迁安置补偿协议无效，实质是对补偿利益的分配产生争议，鉴于案涉拆迁安置补偿协议约定的补偿系二七区政府对李凤英所代表的整个家庭的补偿，以及生效民事判决对三再审申请人的房产份额已经予以确认，且李凤英对三再审申请人的相应份额也予以认可，双方可通过民事途径另行解决。

金博大律师事务所

刘德宇律师整理