13.【最高法院】协议约定的补偿金额虽然高于评估金额，但并非畸高，县政府未能提供履行协议将对国家利益或者公共利益造成重大损失的证据。案号：（2018）最高法行申9005号
【裁判要点】
首先，《中华人民共和国合同法》第七十七条第一款规定“当事人协商一致，可以变更合同”；第七十八条规定“当事人对合同变更的内容约定不明确的，推定为未变更”。本案中，涉案协议并未约定如评估金额与协议约定不一致时，应以评估金额实际计算补偿金额；黔西县政府在诉讼中亦一直未能举出证据证明其曾就协议变更与追梦养殖场之间达成过新的约定，故本案不符合有关法律规定协商变更的情形。其次，一、二审法院直接在判决中认定补偿金额与本次征收补偿方案中确定的补偿原则并不相符。贵州省铁路建设办公室文件《成都至贵阳铁路贵州段房屋征收及附着物补偿安置方案》（黔铁建〔2014〕80号）关于征收基本原则第（四）项“个案协商补偿原则”载明“对征收补偿与安置中无相关法律、法规和政策规定，或对其规定存在分歧的个案问题，原则上以评估为基础，由征收部门与被征收人协商确定补偿”；《成都至贵阳铁路毕节段房屋征收及地上附着物补偿安置实施方案》（毕高铁征指通〔2014〕16号）第四部分第（四）项“个案协商补偿原则”载明“在征收补偿与安置中无相关法律、法规和政策规定，或对其规定存在分歧的个案问题，原则上由项目业主和征地拆迁协调机构与被征收人协商确定”；黔西县政府文件《成都至贵阳铁路黔西段城市规划区内房屋征收补偿安置实施方案》（黔政函〔2015〕10号）第四部分第（三）项“个案协商补偿原则”亦载明“对征收补偿与安置方案中没有标准规定的或对其规定存在分歧的个案问题，原则上由成贵铁路建设成贵公司毕节段落指挥部、设计方代表、监理、毕节市高速公路和铁路建设指挥部、黔西县高速公路和快速铁路建设指挥部与被征收人按相关法律法规、政策并结合当时黔西县市场价格情况协商确定”，故省级征收安置补偿方案确定个案补偿的补偿金额需以评估为基础，但最终补偿金额确定需经过“协商”这一过程，而市、县两级的补偿方案中则更加强调“协商”。对于追梦养殖场的补偿在评估后最终仍需经过协商程序，未经协商或者协商无果的，仍应由黔西县政府按照涉案《拆迁协议书》支付剩余金额。一、二审法院在本案行政协议之诉的裁判中根据评估结果迳行确定补偿金额，显属不当。再次，结合本案已有事实尚不足以证明黔西县政府可行使单方变更权。对于行政机关的行政协议单方变更、解除权，目前法律或司法解释规定尚不明确，但从行政协议制度设立初衷来看，行政机关的单方变更权只能在国家法律政策和协议基础事实发生变化，履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失的情况下才能行使。本案中协议约定的补偿金额虽然高于评估金额，但并非畸高，黔西县政府在本案诉讼中亦未能提供履行本案协议将对国家利益或者公共利益造成重大损失的证据，法院据此判决不按照案涉《拆迁协议书》约定的金额支付，缺乏事实根据和法律依据。故本案中仅共同委托评估并不能够视为双方就补偿款金额约定进行了变更。
14.【最高法院】识别行政协议可以从形式（主体）与实质（标的及内容）两方面进行判断。案号：（2018）最高法行再1号
【裁判要点】
识别行政协议的标准主要有二：一方面，形式标准。形式标准也就是主体标准，即它发生在具有行政职权、履行行政职责的机关和组织及其工作人员与行政职权所作用的公民、法人或者其他组织之间。另一方面，实质标准。实质标准也就是标的及内容标准，亦即行政法上的权利义务，其意在提供一种指引，强调行政协议不同于民事合同，这一标准排除了行政机关基于自身民事权利义务而签订的协议。行政法上的权利义务可以从以下三方面进行判断：一为是否行使行政职权、履行行政职责；二为是否为实现公共服务或者行政管理目标；三为在协议里或者法律上是否规定了行政机关的优益权。其中，行使行政职权、履行行政职责及行政机关具有优益权为首要标准，无法判断时，还可以结合“实现公共服务或者行政管理目标”进一步判断。
15.【最高法院】政府是否征求过宅基地实际使用人、房屋共建人的意见，是否尽到审慎审查和注意义务，关系到拆迁补偿安置协议的合法性和正当性。案号：（2019）最高法行申1458号
【裁判要点】
本院认为，中原区政府与刘仙美签订《拆迁补偿安置协议》时，是否征求过宅基地实际使用人、房屋共建人武楠的意见，是否尽到审慎审查和注意义务，关系到被诉《拆迁补偿安置协议》的合法性和正当性。一、二审法院未对上述问题进行审查，仅以武楠不是拆迁区域村民、不属于补偿安置协议签订主体为由驳回武楠的诉讼请求，属于部分事实认定不清。
16.【最高法院 】一、二审法院未就王某是否符合房屋安置条件等问题进行审查，即判决县政府履行补偿安置协议，属于部分事实认定不清，适用法律错误。案号：（2019）最高法行申4461号
【裁判要点】
冯春记诉请法院判决中牟县政府履行案涉补偿安置协议书，中牟县抗辩认为该协议中符合安置条件的人数错误，王亚红不符合房屋安置条件，其已多次通知冯春记变更补偿协议，并按正确人数为其安置房屋，将多收取的房款予以退还。本案中，一、二审法院未就王亚红是否符合房屋安置条件、符合安置条件的人数是否错误等问题进行审查，即判决中牟县政府履行补偿安置协议，属于部分事实认定不清，适用法律错误。
17.【最高法院】《木马村城中村改造拆迁安置补偿协议书》的签订主体为崔某和木马村委会，惠济区政府不是协议的签订主体以及履行主体。案号：（2019）最高法行申4483号
【裁判要点】
本案争议在于惠济区政府是否具有履行012号《木马村城中村改造拆迁安置补偿协议书》的法定职责以及惠济区政府是否为本案适格被告。根据原审查明，012号《木马村城中村改造拆迁安置补偿协议书》的签订主体为崔秋民户和木马村委会。惠济区政府不是前述协议的签订主体以及履行主体，亦没有委托木马村委会签订前述协议。故杨会平提出的关于惠济区政府继续履行012号《木马村城中村改造拆迁安置补偿协议书》的主张，没有事实根据。原审裁定驳回杨会平的起诉，并无不当。
18.【最高法院】故意隐瞒真实情况或伪造虚假材料签订协议获取不正当利益、行政协议的基本依据虚假，履行协议会给公共利益造成重大损害，则不认可协议效力。案号：（2019）最高法行申5940号
【裁判要点】
在不履行行政协议职责案件中，行政协议是当事人要求行政机关履行法定职责的依据，行政协议是否合法有效，是判断行政机关是否应当履行行政协议的先决问题。对行政协议效力的判断，要结合行政诉讼法及合同法的相关规定对重大公共利益、契约的安定性、形式上的依法行政、当事人的信赖利益等价值进行利益衡量，在各种价值之间取得相对平衡。在土地征收过程中，行政机关与被征收人签订征收协议时适当突破有关规定，提高给予被征收人的补偿标准，从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度出发，可以认可行政协议的效力并要求行政机关予以履行。但补偿协议中征收补偿的给付标准明显突破了法定标准、行政相对人故意隐瞒真实情况或伪造虚假材料签订协议获取不正当利益、行政协议的基本依据虚假，履行行政协议会给公共利益造成重大损害的，则不宜认可协议效力并要求行政机关履行。
19.【最高法院】郑州高新区管委会同意史某按照保证书的内容进行安置，应当视为双方对补偿安置问题达成了新的合意。案号：（2019）最高法行申6705号
【裁判要点】
按照《中华人民共和国合同法》第七十七条之规定，当事人协商一致，可以变更合同。本案在史遂德与郑州高新区管委会签订协议，安置史遂德家庭800平方米房屋后，史遂德于2016年出具保证书，承认其家庭安置面积为550平方米，并承诺其选7套房屋共630平方米房屋，超出安置面积部分，保证依照村委会规定按7,500元/平方米的标准缴纳房款，绝不反悔。史遂德出具的保证书有其个人的签字。保证书一式三份，办事处、村委会和史遂德各一份，郑州高新区管委会同意按照史遂德保证书的内容进行安置，应当视为双方对补偿安置问题达成了新的合意。保证书虽然仅有史遂德一方签字，但合同另一方当事人郑州高新区管委会对保证书的内容亦予以认可，故保证书应当对双方产生法律效力。
20.【最高法院】不能将信赖利益保护原则置于依法行政之前，无原则的以牺牲社会公共利益来强调政府对所作承诺的遵守。案号：（2019）最高法行再4号
【裁判要点】
在审理行政协议案件时，要促进法治政府和政务诚信建设，认真审查协议不能履行的原因和违约责任，切实维护行政相对人的合法权益。对政府没有合理理由违反承诺甚至违约毁约的，要坚决依法支持行政相对人的合理诉求，这就是信赖利益保护原则的价值所在。但是，行政机关作出的行政允诺、行政协议等行为必须建立在依法行政的前提下，即行政机关作出的允诺或达成的协议必须在其具有裁量权的处置范围内，且不违反法律的强制性规定，不会损害国家利益、社会公共利益。在国有土地上房屋征收过程中，征收补偿的款项均来源于公共财政，对征收补偿款不进行合理控制必然会对社会公共利益造成不利影响。行政机关在组织实施征收与补偿工作时，必须遵守《征补条例》等法律、法规的规定，符合征收决定及房屋征收补偿安置方案的要求，对被征收人给予公平补偿。行政机关违反《征补条例》等法律、法规，超出征收决定的范围或者房屋征收补偿安置方案确定的补偿标准，作出的相关承诺、签订的补偿协议或者作出的补偿决定，人民法院应当作出否定的评价，不予支持。不能将信赖利益保护原则置于依法行政之前，无原则的以牺牲社会公共利益来强调政府对所作承诺的遵守。确因国家利益、公共利益或者其他法定事由改变政府承诺的，行政机关可以依法补偿财产损失。
21. 【最高法院】最高法院：信赖利益所产生的赔偿，应当以行政相对人基于合理信赖而实际履行了协议为前提。案号：(2020)最高法行申1095号
【裁判要点】
一般而言，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。根据《合同法》第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。经查，涉案协议在“搬迁期限”中约定：“乙方（辛岭橡塑五金厂）必须在安置用地落实后一年内将房屋搬迁腾空”。即协议并未要求再审申请人立即停工、限期交房，而是明确约定在落实安置用地后再行搬迁腾空。在安置用地落实前，被诉行政协议的履行并不会对再审申请人的权益产生实际影响。因此，再审申请人所主张的停产停业损失与协议无效之间并无因果关系。因被申请人宁海县政府及跃龙街道办并未实际占有、使用涉案土地，亦未拆除涉案厂房及设备设施，再审申请人主张设备设施贬损，不能成立。再审申请人所主张的厂房贬值，实是因规划实施而导致周边交通、地理环境变化所产生的影响，亦不属于协议无效所造成的损失范畴。信赖利益所产生的赔偿，应当以行政相对人基于合理信赖而实际履行了协议为前提。根据涉案协议关于“厂房搬迁腾空”的明确约定，再审申请人主张其损失系基于合理信赖，理由亦不能成立。
22.【最高法院】《协议》双方的意思自治不能违反法律和行政法规规定，亦不能以契约自由为借口通过协议程序取代法律规定的竞争性招拍挂程序。案号：（2020）最高法行申3832号
【裁判要点】
无论是行政协议还是民事合同，缔约双方的主体资格都是关涉合约法律效力的基础性条件。不同于一般民事合同中的权利主体可以通过事前委托或者事后追认程序赋予无权处分人签订的合同效力，签订行政协议中行政主体一般须具有法律、法规、规章等赋予的行政职权。与民事合同中无权处分合同的效力认定相比，无行政职权、无签约主体资格的行政主体签订的行政协议的效力认定，在适用《合同法》第五十一条等有关无处分权人订立的合同的效力转换条件应更为严格。无法律、法规、规章授权的行政主体签订的行政协议，将可能因合同归于无效而无法得到履行。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定，土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。本案中，2006年《协议》签订时，涉案土地仍属于未被征收、禁止出让的集体土地；2010年涉案土地被批准征收后，有权签订出让合同的出让主体只能是清远市国土资源局。横荷街道办事处与清城区政府均不具备签订国有建设用地使用权出让合同的签约主体资格和行政职权。因此，《协议》对国有土地使用权出让的约定应视为自始不能且违反土地管理法强制性规定，应属无效。同时，《协议》未经竞争性程序出让商住用地，亦明显违反法律规定，损害公平竞争权人利益与社会公共利益。总之，《协议》虽然系双方真实意思表示，但由于横荷街道办事处并不具备签订国有土地使用权出让合同的主体资格和行政职权，双方的意思自治不能违反法律和行政法规规定，亦不能以契约自由为借口通过协议程序取代法律规定的竞争性招拍挂程序。
一般认为，合同无效情形下产生的赔偿责任系缔约过失责任，合同有效情况下的赔偿责任系违约责任；合同无效的赔偿责任范围主要是信赖利益损失，违约责任范围则包括履行利益损失。信赖利益损失主要指过错方赔偿对方因合同无效（不成立或被撤销）而遭受的损失，即过错方赔偿对方因信赖合同有效成立而实际遭受的损失，包括缔约过程中发生的费用损失、为履行合同而增加的场地设施设备价值减损损失、为履行合同而发生的其他费用损失等。赔偿信赖利益损失的目的，在于使无过错方利益能够恢复至合同签订之前的状态：即如果不是为了签订和履行合同，无过错方本不会发生上述费用；而如果合同有效，无过错方发生的上述费用将从合同履行的利益中得以补偿。但是，信赖利益损失的赔偿依法不应包括若合同有效而可能获得的预期履行利益损失；只有在合同有效且违约方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定、给守约方造成损失的情况下，守约方才可以主张履行利益，以及主张合同履行后可以期待获得的利益，且履行利益不得超过违约方订立合同时预见到或者应当预见到的因违约可能造成的损失。
23.【最高法院】申请人提起本案诉讼系认为区政府多收取了契税、房产过户费等税费而请求予以退还，二审法院适用起诉期限制度构成适用法律错误。案号：（2020）最高法行再105号
【裁判要点】
起诉期限与诉讼时效不同。在法定期限内提起诉讼为行政诉讼的一种法定起诉条件，诉讼时效则为民事诉讼的一种实体判决条件。在修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》明确将行政协议争议列举规定于行政诉讼受案范围之后，在行政协议争议领域区分适用起诉期限和诉讼时效变得非常必要，原因是一体适用起诉期限制度不符合行政协议兼具的公法性与私法性的双重属性。再审申请人提起本案诉讼时尚属有效的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”此即意味着，对于行政机关基于高权行政，单方行使权力作出的变更、解除行政协议等行为，适用起诉期限制度；对于不涉及行政机关单方行使权力的不依法履行、未按照约定履行行政协议的行为，则适用诉讼时效制度。本案中，再审申请人提起本案诉讼系认为再审被申请人临渭区政府、临渭区人民办多收取了契税、房产过户费等税费而请求予以退还。本案并无证据证明再审被申请人临渭区政府或临渭区人民办行使权力就《补偿协议》作出单方行为。二审法院适用起诉期限制度构成适用法律错误，依法应予纠正。
金博大律师事务所
刘德宇律师整理
