（二）宋海林起诉据以主张的事实和理由存在对被诉行政行为的诉讼标的指向不明的问题，是本案诉讼程序多次发生的主要原因。宋海林的诉讼请求和目的，实质上是对行政机关重复确权行为不服而提起的诉讼。本案被诉的行政行为虽然表现形式上是《国有建设用地使用权出让合同》，但争议发生的基础事实是因在同一宗土地上，宋海林之父宋兹科已取得土地使用权，并持有土地权属证书及实际建房居住，但行政机关对同一宗土地在原有土地使用权未经处置的情形下，再次向第三方转让土地使用权，从而发生争议。宋海林认为后行为可能侵害在先形成的土地权利，故属于重复确权的行政侵权类行政协议纠纷，因本案尚未进入实体审理，故该争议的事实认定和法律适用，应当在实体审理程序中再予以认定。
综上，宋海林的再审请求部分成立，一、二审裁定适用法律不当，依法应予纠正。
再审申请人（一审原告、二审上诉人)宋海林，男，1971年3月29日出生，汉族，住安阳市殷都区。
委托代理人魏巍，北京京平律师事务所律师。
被申请人(一审被告、二审被上诉人)安阳市自然资源和规划局，住所地：安阳市富泉街6号。
法定代表人宁红亮，该局局长。
委托代理人张莹,该局工作人员。
委托代理人卢成伟,河南国厚律师事务所律师。
一审第三人安阳市殷都区人民政府清风街道办事处，住所地：安阳市中州路南段。
法定代表人赵志云，该办事处主任。
再审申请人宋海林因诉被申请人安阳市自然资源和规划局，一审第三人安阳市殷都区人民政府清风街道办事处行政协议一案，不服河南省安阳市中级人民法院（2020）豫05行终226号行政裁定，向本院申请再审。本院作出（2020)豫行申1195号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，于2021年1月20日公开开庭审理了本案。再审申请人宋海林及其委托代理人魏巍，被申请人安阳市自然资源和规划局委托代理人张莹、卢成伟到庭参加诉讼。一审第三人安阳市殷都区人民政府清风街道办事处经本院依法传唤未到庭。本案现已审理终结。
2019年，宋海林对他人签订的豫安出让（2010）71号《国有建设用地使用权出让合同》不服，提起本案诉讼，请求：撤销案涉《国有建设用地使用权出让合同》。
安阳市殷都区人民法院一审查明，2010年11月11日，原安阳市国土资源局与安阳市友谊房地产开发有限公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，合同编号：豫安出让（2010）71号，出让宗地坐落于安阳市文明大道与铁西路交叉口西北角。
安阳市殷都区人民法院一审认为，宋海林诉称的案涉合同订立时间为2010年11月11日，根据规定2015年5月1日之前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规或司法解释，而当时司法解释规定国有建设用地使用权出让合同纠纷属于民事纠纷范畴。宋海林对2015年5月1日之前订立的涉案国有建设用地使用权出让合同提起的诉讼，系民事诉讼受理范围，不属于行政诉讼受案范围。安阳市殷都区人民法院于2020年6月10日作出（2020)豫0505行初19号行政裁定：驳回宋海林的起诉。
宋海林不服一审裁定，向河南省安阳市中级人民法院提起上诉。
河南省安阳市中级人民法院二审查明的事实与一审一致。
河南省安阳市中级人民法院二审认为，案涉《国有建设用地使用权出让合同》系原安阳市国土资源局与安阳市友谊房地产开发有限公司签订。安阳市国土资源局系具有对辖区内国有土地使用权出让进行办理、监督检查行政职责的行政机关。该合同实质上系安阳市国土资源局为实现相应的行政管理目标，履行国有土地使用权出让行政职责，而与安阳市友谊房地产开发有限公司签订的国有土地使用权协议。从《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》的有关规定看，该合同属于行政协议。案涉合同签订时间在《中华人民共和国行政诉讼法》修改之前，即2015年5月1日之前。因此，宋海林对案涉合同不服提起的诉讼，不属于行政诉讼受案范围。河南省安阳市中级人民法院于2020年8月28日作出（2020）豫05行终226号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。
宋海林申请再审称：请求撤销一、二审裁定，责令一审法院继续审理本案。理由：（一）案涉合同属于行政诉讼受案范围。1.即使在2015年5月1日前，当时的法律法规及司法解释并没有将行政协议排除在行政诉讼受案范围之外。2.最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知（法［2004］96号），第三部分关于新旧法律规范的适用规则中明确提出“人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定”。3.《中华人民共和国立法法》第九十三条规定，“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”，即为了更好的保护公民、法人的权利和利益，是溯及既往原则的例外。本案应当属于程序溯及既往的例外。（二）根据最高人民法院的最新理论和最新司法实践，均将2015年5月1日前签订的行政协议纳入行政诉讼受案范围。1.将国有土地使用权出让协议纳入行政诉讼，有利于解决土地出让领域的种种乱象，推进政府信守践诺。2.最高人民法院第四巡回法庭作出的（2020）最高法行再16号行政裁定，明确将2015年5月1日前签订的行政协议纳入行政诉讼受案范围。
安阳市自然资源和规划局答辩称：（一）本案不属于行政诉讼受案范围，应裁定驳回起诉。1.《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定，2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的,适用当时的法律、行政法规及司法解释。案涉合同签订时间是2010年11月11日，依据当时的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》《物权法》,出让人与受让人之间设立变更终止的关系是民事法律关系，故本案不属于行政诉讼受案范围。2.关于宋海林再审所提出的关于最高院的最新理论和最新司法实践不具有法律法规层面的效力性,不能作为裁判依据。其援引的(2020)最高法行再16号行政裁定的事实与本案事实不一致,不具有参考性。宋海林认为本案审理的是国有土地使用权出让合同,其援引的最高法院裁定涉及的是“招商协议”有本质区别,根据宋海林所援引的案例充分证实本案不属于行政诉讼范围。（二）宋海林不具备提起行政诉讼主体资格,应裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，《国有土地使用权出让合同》系征收土地方案批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门与第三人土地使用者签订国有土地有偿使用合同的行为,设立其与第三人之间权利义务的负担行为,是一种债务行为,并未直接对被征收人可能依然享有的相应土地的物权产生实际影响。案涉出让合同与宋海林无行政法上的利害关系,其不具有诉讼主体资格,提起的撤销土地使用权出让合同的主张也不可诉。综上，请求：驳回宋海林再审申请，维持原裁定。
一审第三人安阳市殷都区人民政府清风街道办事处书面述称：原审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
本院经再审查明的事实与原审一致。另查明，宋海林之父宋兹科在案涉宗地内有划拨取得的住宅用地，国土部门依法为其颁发有土地权属证书。宋兹科在案涉住宅用地上建有房屋，至庭审时房屋完整、能够正常使用，宋海林等在该房屋内居住生活。宋兹科已于案涉《国有土地使用权出让合同》签订前去世。
本院认为，（一）案涉《出让合同》符合行政协议的本质特征，且对当事人的权益有可能会产生不利影响。对于《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的,适用当时的法律、行政法规及司法解释”之规定，应坚持全面系统理解，从整体进行判断。行政诉讼法第十二条关于行政诉讼受案范围的列举，只是对常见或实践中有争议的可诉行政行为受案范围的不完全列举。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2005〕5号）当时将国有土地使用权合同纠纷界定为民事纠纷，一般通过民事诉讼予以救济，但并未绝对将其排除出行政诉讼范围，已经按照民事诉讼案件受理的应当予以支持，已经按照行政案件受理的，考虑到减少当事人诉累、避免司法程序空转、节约司法资源等因素，也不宜将案件排除出行政诉讼范围之外。
（二）宋海林起诉据以主张的事实和理由存在对被诉行政行为的诉讼标的指向不明的问题，是本案诉讼程序多次发生的主要原因。人民法院对当事人诉讼请求不明的情形，负有释明法律的义务，并基于实质性化解行政争议的原则，予以处理。宋海林的诉讼请求和目的，实质上是对行政机关重复确权行为不服而提起的诉讼。本案被诉的行政行为虽然表现形式上是《国有建设用地使用权出让合同》，但争议发生的基础事实是因在同一宗土地上，宋海林之父宋兹科已取得土地使用权，并持有土地权属证书及实际建房居住，但行政机关对同一宗土地在原有土地使用权未经处置的情形下，再次向第三方转让土地使用权，从而发生争议。宋海林认为后行为可能侵害在先形成的土地权利，故属于重复确权的行政侵权类行政协议纠纷，因本案尚未进入实体审理，故该争议的事实认定和法律适用，应当在实体审理程序中再予以认定。
综上，宋海林的再审请求部分成立，一、二审裁定适用法律不当，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条的规定，裁定如下：
一、撤销河南省安阳市中级人民法院（2020）豫05行终226号行政裁定和安阳市殷都区人民法院（2020)豫0505行初19号行政裁定；
二、指令安阳市殷都区人民法院继续审理本案。
合议庭成员：刘太键 吕平 段励刚
二〇二一年三月十七日
案号：（2021）豫行再5号
法官助理 张翼
书记员 范浩杰
