再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：河南省新郑市人民政府，住所地河南省新郑市人民路186号。
法定代表人：马宏伟，该市人民政府市长。
委托诉讼代理人：花磊，该市人民政府工作人员。
委托诉讼代理人：罗保贤，河南瀛豫律师事务所律师。
再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：河南省新郑市城关乡人民政府，住所地河南省新郑市城关乡西关工业区政府路1号。
法定代表人：王鹏，该乡人民政府乡长。
委托诉讼代理人：王灏，该乡人民政府工作人员。
委托诉讼代理人：王永林，河南瀛豫律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审上诉人）：秦慧霞，女，1990年3月24日出生，汉族，住河南省新郑市城关乡秦楼二队89号。
委托诉讼代理人：胡泽晶，河南亚太人律师事务所律师。
委托诉讼代理人：张林郁，河南亚太人律师事务所实习律师。
再审申请人河南省新郑市人民政府（以下简称新郑市政府）、河南省新郑市城关乡人民政府（以下简称城关乡政府）因与秦慧霞行政给付一案，不服河南省高级人民法院（2019）豫行终1433号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
本院经审查认为，《农村五保供养工作条例》第六条规定：“老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇。”一、二审已查明，2011年7月左右经村干部排查发现秦国亮住房年久失修，属危房，本人身患偏瘫，无自理能力，由村、乡两级送至城关乡敬老院并依照程序办理五保供养手续。秦国亮从2011年10月11日开始享受五保供养待遇。该部分事实有城关乡敬老院出具的证明、现金支出单、收到条、《新郑市新型农村合作医疗大额补助审核表》《民政对象住院报销与低保救助结算单》《新郑市亡故五保老人丧葬补助费审批表》《遗体火化登记表》等证据予以证明。一审已认定秦国亮属于农村五保对象，且其已实际享受五保供养待遇。二审对一审查明的事实予以认可，虽根据秦慧霞自述、相关证人证言以及大周庄村民委员会出具的相互矛盾的证明，认定秦国亮与秦慧霞已经形成事实收养关系，但并没有充分证据推翻一审已认定的秦国亮属于农村五保对象的事实。根据前述《农村五保供养工作条例》的规定，如秦国亮与秦慧霞之间已形成事实收养关系，则秦国亮可能无法办理五保供养手续，反之亦然。秦国亮已办理农村五保供养手续且已实际享受五保供养待遇，二审未考虑前述两种事实之间的关系，径行认定秦国亮与秦慧霞之间已形成事实收养关系，撤销一审判决，责令新郑市政府、城关乡政府支付秦慧霞拆迁补偿款，事实不清，证据不足。
综上，新郑市政府、城关乡政府的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款、第一百一十八条第二款之规定，裁定如下：
一、指令河南省高级人民法院再审本案；
二、再审期间，中止原判决的执行。
合议庭成员：袁晓磊 聂振华 马鸿达
二〇二一年四月十五日
案号：（2020）最高法行申2371号
法官助理 张海婷
书记员 王绍莹
附：河南高院二审判决
河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）豫行终1433号
上诉人(一审原告)秦慧霞，女，汉族，1990年3月24日出生，住河南省新郑市。
委托代理人胡泽晶，河南亚太人律师事务所律师。
委托代理人牛晓婷，河南亚太人律师事务所律师。
被上诉人(一审被告)新郑市城关乡人民政府，住所地新郑市西关工业园区。
法定代表人王鹏，乡长。
委托代理人王灏，该政府工作人员。
委托代理人苗卿瑞，新郑市城关法律服务所法律工作者。
被上诉人(一审被告)新郑市人民政府，住所地新郑市人民路186号。
法定代表人马志峰，市长。
委托代理人柴学敏，该政府工作人员。
秦慧霞因诉新郑市人民政府、新郑市城关乡人民政府行政给付一案，不服河南省郑州市中级人民法院（2018）豫01行初753号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人秦慧霞的委托代理人胡泽晶、牛晓婷，被上诉人新郑市城关乡人民政府的委托代理人王灏、苗卿瑞，新郑市人民政府的委托代理人柴学敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
郑州市中级人民法院一审查明，秦慧霞系新郑市城关乡秦楼二队村民。2018年6月9日，新郑市西关老工业园旧城改造指挥部发布公告，对大周庄行政村，包括秦楼、大周庄、小周庄等区域进行棚户区改造。2018年6月24日，新郑市西关老工业园旧城改造指挥部（甲方）与秦慧霞（乙方）签订协议，约定双方采用货币安置的办法，甲方补偿乙方1136979.44元。协议签订后，并未实际履行，一审两被告称原因是当地村民举报秦慧霞不是秦国亮的继承人，不应获取应属于秦国亮的财产。秦慧霞对此不服，向法院提起诉讼，请求确认一审两被告不支付拆迁补偿款的行政行为违法，判令一审两被告支付拆迁补偿款1136979.44元。一审另查明，秦国亮出生于1949年7月，一生未婚，无子女。晚年患偏瘫，无自理能力。2011年7月左右，经村干部排查发现其住房年久失修，属危房，村、乡两级将其送至敬老院。之后按程序为其办理了五保户供养手续，秦国亮从2011年10月11日开始享受五保供养待遇，年供养标准4320元。城关乡政府和大周庄村委会签订有五保供养协议，该协议内容显示，供养对象为秦国亮，供养形式为集中，五保户死亡后，由城关乡政府给予安葬补助费，财产归村委会所有，有代养人的财产归代养人所有，该协议秦国亮签字认可。秦国亮于2012年4月去世。秦慧霞认可其与新郑市西关老工业园旧城改造指挥部签订的协议涉及的宅基地使用权人为秦国亮，其与秦国亮是收养的爷孙关系，但并未到民政部门办理收养手续。
一审法院认为，秦慧霞的诉讼请求是要求判令一审两被告支付拆迁补偿款，因涉案宅基地原使用权人是秦国亮，秦慧霞获得拆迁补偿的前提是其系秦国亮合法的继承人。《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国继承法〉若干问题的意见》第55条规定：“集体组织对“五保户”实行“五保”时，双方有扶养协议的，按协议处理；没有扶养协议，死者有遗嘱继承人或者法定继承人要求继承的，按遗嘱继承或法定继承处理，但集体组织有权要求扣回“五保”费用。”现有证据显示，经秦国亮本人申请和新郑市民政局审批，秦国亮于2011年10月起开始享受五保供养待遇，属于农村五保对象，城关乡政府与大周庄村委会签订有五保供养协议，约定对秦国亮进行集中供养，死亡后由乡政府给予安葬费，财产归村委会所有，秦国亮在该供养协议上签字认可。虽然秦慧霞主张其与秦国亮属于收养的爷孙关系，其是秦国亮唯一的继承人。但是，合法的收养关系才能对收养人和被收养人的人身关系和财产关系发生法律效力。收养必须符合法定的条件，履行法定的手续，才能受到法律的确认和保护。《中华人民共和国收养法》第十五条规定：“收养人应当向县级以上人民政府民政部门登记，收养关系自登记之日起成立。”本案中，秦慧霞未能提供证据证明其与秦国亮收养关系成立，故从法律上来讲，秦慧霞不是秦国亮的继承人。综上，秦慧霞提出的一审两被告应当向其支付拆迁补偿款的诉讼请求不能成立，一审判决驳回秦慧霞的诉讼请求。
上诉人秦慧霞不服一审判决，向本院上诉称，一、一审判决未对被上诉人的证据进行全面审查。被上诉人提供的证明系上诉人提起诉讼后让其工作人员出具，明显不具有证明力。被上诉人提供的供养协议，系趁上诉人被传销组织限制人身自由期间，被上诉人私自制作的供养协议，违背秦国亮有家人的客观事实，强行剥夺秦国亮的合法财产。一审庭审中秦楼二队的队长秦中举出庭作证，证明了其在村组证明中的签字不是真实意思表示，证明中的内容也不是真实的。村委会因与案涉拆迁补偿款有利害关系，故不可能为上诉人出具证明，但上诉人提供的户口本、新农合医疗证、粮食补贴本等都能证明上诉人与秦国亮的收养关系。二、一审法院将“供养协议”认定为“扶养协议”错误，在供养条例出台以前，“五保户”系由村集体出资供养，而供养条例出台后，供养的费用由国家财政支出，是国家针对贫困人员的一项福利政策，是无偿的，不应以签订扶养协议、放弃私有财产为条件，况且协议中的案涉乡政府、村委会实际上也未履行对秦国亮的安葬义务。三、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”的规定，房屋征收与补偿工作由市、县级人民政府负责，本案中新郑市人民政府作为县级人民政府，应对其行政区域内的涉案房屋的征收与补偿工作负责，且庭审中，城关乡政府出示的新郑市人民政府的会议纪要显示，案涉房屋的征收与补偿工作是由新郑市人民政府负责，新郑市西关老工业园旧城改造指挥部只是具体实施单位，法律后果仍由新郑市人民政府承担，故新郑市人民政府作为本案一审被告、二审被上诉人，主体适格。四、最高人民法院于1992年3月26日发布的《关于学习宣传贯彻执行<中华人民共和国收养法>的通知》第2项：“收养法施行前发生的收养关系，收养法施行后当事人诉请确认收养关系的，审理时应适用当时的有关规定”。《收养法》颁布实施前，最高人民法院于1984年8月30日发布的《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》第4条第28项规定：“亲友、群众公认，或有关组织证明确以养父母与养子女关系长期共同生活的，虽未办理合法手续，也应按收养关系对待”，第29项规定：“收养人收养他人为孙子女，确已形成养祖父母与养孙子女关系的，应予承认。解决收养纠纷或有关权益纠纷时，可依照婚姻法关于养父母与养子女的有关规定，合情合理地处理”。根据上述规定，法律上是承认事实收养关系的，上诉人自1990年出生时就被秦国亮收养，由秦国亮负责上诉人的生活、学习，直至上诉人辍学、结婚，已经形成事实上的抚养关系，而当时《收养法》尚未出台，也不具备登记的条件，一审以上诉人未在民政机关登记为由，认定上诉人与秦国亮的收养关系不成立，明显错误。五、秦慧霞作为秦国亮的唯一合法继承人，与新郑市西关老工业园旧城改造指挥部签订的《拆迁补偿协议》合法有效，不违反法律、法规的强制性规定，被上诉人应严格按协议履行给付拆迁补偿款的义务，一审法院对该协议的效力未予认定，明显错误。综上，一审认定事实不清，适用法律错误，判决错误，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人新郑市城关乡人民政府辩称，秦国亮无儿无女，其属于新郑市民政局入户审核为集中供养五保户，从2011年夏天至2012年4月6日，秦国亮在敬老院因病死亡，××死事项，上诉人系因90年代的计划生育政策才将户口登记在秦国亮名下，上诉人从未与秦国亮一起生活，也从未照料过秦国亮的生活起居，连秦国亮最终死亡时入院、死亡、火化都由敬老院给予办理。综上，上诉人所诉歪曲事实，欲骗取秦国亮的私有财产，上诉人不是权利人，不能主张权利，所诉主体不适格，一审认定事实清楚，适用法律正确，判决正确，请求驳回上诉人的上诉，维持一审判决。
被上诉人新郑市人民政府辩称，一、××逝，上诉人与秦国亮未向民政部门进行收养登记，二人的收养关系不能成立，上诉人并非秦国亮的合法继承人，根据《中华人民共和国继承法》第三十一条、《最高人民法院关于贯彻执行继承法若干问题的意见》第五十五条及案涉供养协议，秦国亮名下的宅基地和房屋在其死后应归集体所有。二、新郑市城关乡大周庄棚户区改造工作由新郑市城关乡人民政府和新郑市西关老工业园旧城改造指挥部实施，案涉协议是上诉人与新郑市西关老工业园旧城改造指挥部所签订的，答辩人无履行该协议的义务。另外，该协议是上诉人提供虚假证明骗取而来的，经群众举报现已作废，为避免国有资产流失，城关乡政府未履行该协议符合法律规定。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，判决正确，请求驳回上诉人的上诉，维持一审判决。
本院二审查明事实除与一审认定事实基本一致。另查明，秦慧霞1990年出生后，即被秦国亮收养，二人以爷孙相称。至秦慧霞14岁辍学外出务工之前，秦慧霞主要跟随秦国亮生活，其户籍、新农合医疗证办理、责任田分配与秦国亮生前均在一个家庭户。秦国亮生前对秦慧霞尽到了力所能及的抚养义务，秦慧霞能独立生活后，常年外出务工，逢年过节也回家看望秦国亮。2011年10月，秦国亮被送到乡敬老院供养至去世半年时间里，秦慧霞曾一度失去联系，对此，秦慧霞自称因在外地身陷非法传销组织与亲朋失去了联系，其回家后又操办了秦国亮的殡葬后事。秦国亮去世后，原家庭户的户主由秦国亮变更为秦慧霞，并重新办理了户口本，秦国亮的宅基院由秦慧霞管理使用。上述事实有秦慧霞一、二审时提供的相关证据材料和证人证言在卷佐证。又查明，新郑市西关老工业园旧城改造指挥部是新郑市人民政府为实施西关老工业园旧城改造成立的临时机构。
本院认为，一、关于秦慧霞与秦国亮生前的收养关系是否成立问题。上诉人秦慧霞是否有权请求二被上诉人支付案涉拆迁补偿协议约定的1136979.44元拆迁补偿款，首先需要认定秦慧霞与秦国亮生前的收养关系是否成立，这既是本案给付之诉的先决条件，也是核心争议焦点。从一、二审查明的事实看，秦国亮与秦慧霞之间的收养事实发生在1990年，此时，1991年12月29日颁布，1992年4月1日施行的《中华人民共和国收养法》尚未颁布实施，根据1992年3月26日最高人民法院发布的《关于学习宣传贯彻执行<中华人民共和国收养法>的通知》第二项规定：“收养法施行前发生的收养关系，收养法施行后当事人诉请确认收养关系的，审理时应当适用当时的有关规定。”因此，秦国亮与秦慧霞之间的收养关系是否成立应当依照1992年《收养法》施行之前的法律、司法解释的有关规定作出判定。1984年8月30日发布的《最高人民法院关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》第四条第二十八项规定：“亲友、群众公认，或有关组织证明确以养父母与养子女关系长期共同生活的，虽未办理合法手续，也应按收养关系对待。”第二十九项规定：“收养人收养他人为孙子女，确已形成养祖父母与养孙子女关系的，应予承认。……”本案中，秦国亮收养秦慧霞后虽未办理合法的收养登记手续，但双方以爷孙相称长期共同生活，秦慧霞的户籍、新农合医疗证办理、责任田分配等与秦国亮生前均在一个家庭户，双方尽到了各自的抚养和赡养义务，且秦慧霞提供的证据也能证明其亲友、基层组织认可其与秦国亮生前存在收养事实，根据上述司法解释的规定，应予承认秦国亮生前与秦慧霞之间确已形成事实上的养祖父母与养孙子女的关系。一审法院依据1999年修改后的《收养法》，以秦国亮收养秦慧霞没有办理收养登记，认定秦国亮与秦慧霞之间收养关系不成立，既不符合上述司法解释的规定，也违反了法不溯及既往的原则，属于适用法律错误，本院予以纠正。二被上诉人虽不认可秦国亮与秦慧霞之间的收养关系，但提供的相关证据均是在本案成诉之后形成或收集，且相关证据与秦慧霞提供的有关证据同一来源，内容却形成反言或相互矛盾，二被上诉人对此也未作出合理解释，故本院不予采信。
二、关于秦慧霞请求二被上诉人支付1136979.44元拆迁补偿款能否得到支持问题。如上所述，在认定秦国亮生前与秦慧霞形成养祖父母与养孙子女关系的情况下，结合秦慧霞属于新郑市城关乡秦楼二队村民，以及秦慧霞家庭户演变情况，对秦国亮宅基地的管理使用情况等事实，新郑市西关老工业园旧城改造指挥部（甲方）与秦慧霞（乙方）签订的案涉拆迁补偿协议应属有效协议，在秦慧霞已交出宅基院和地上房屋同意拆除的情况下，作为甲方的政府机关应当继续履行协议约定的支付1136979.44元拆迁补偿款义务。在此应予指出的是，秦慧霞所得到的拆迁补偿利益，并非完全基于继承秦国亮的个人合法财产取得，其作为秦楼二队村民，作为秦国亮生前的家庭户成员，也是秦国亮宅基地的合法使用权人，按照案涉改造项目实际执行的安置方案，秦慧霞本人也应当享有安置补偿的利益。根据新郑市城关乡人民政府提供的新郑市人民政府会议纪要（新政会纪〔2014〕7号），新郑市西关老工业园旧城改造指挥部是新郑市人民政府为实施西关老工业园旧城改造成立的临时机构，因此，以新郑市西关老工业园旧城改造指挥部名义与秦慧霞签订拆迁补偿协议的法律后果应由新郑市人民政府承担，即新郑市人民政府应承担继续履行案涉协议约定的支付拆迁补偿款的责任。同时，新郑市城关乡人民政府扣留秦慧霞的拆迁补偿款无事实根据和法律依据，应将协议约定的拆迁补偿款及时支付给秦慧霞。结合案涉协议未及时得到履行的原因，二被上诉人应共同承担支付秦慧霞1136979.44元拆迁补偿款的责任。本案属于履行行政协议产生的纠纷，诉讼的标的是二被上诉人应否继续履约支付案涉协议约定的拆迁补偿款，在秦慧霞的该项诉讼请求得到支持的情况下，已包含了对二被上诉人不履行协议行为的评价，因此，对秦慧霞要求确认二被上诉人不履行协议行为违法的诉讼请求无需再予裁断。
综上，一审判决存在事实认定和法律适用错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销郑州市中级人民法院（2018）豫01行初753号行政判决；
二、责令新郑市人民政府、新郑市城关乡人民政府于本判决生效后30日内支付秦慧霞拆迁补偿款1136979.44元；
三、驳回秦慧霞的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人新郑市人民政府、新郑市城关乡人民政府共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 马 磊
审判员 吕 平
审判员 马传贤
二〇一九年九月二十三日
法官助理王立威
书记员王贺霞
