裁判要点

马开桂等六人以被非法限制人身自由，该行为系“江阳区政府组织蓝田街道办事处与派出所等下属单位实施”为由，将江阳区政府列为被告提起行政诉讼，请求“依法确认江阳区政府规定时间未作出赔偿决定违法”，其所列被告是明确的。无论马开桂等六人是认为江阳区政府将其带离的行为属非法限制人身自由请求确认违法，或是认为江阳区政府在法定期限内未作出赔偿决定违法，江阳区政府均系相关被诉行政行为的实施主体，故江阳区政府系本案的适格被告。二审裁定认为江阳区政府不是本案适格被告属认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。此外，当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条第一款规定“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”二审法院即使认定江阳区政府不是本案适格被告，亦应予以告知原告变更被告，在未予释明的情况下径行以此为由裁定驳回马开桂等六人的起诉，亦有不当。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行再114号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）马开桂，女，1974年5月5日出生，汉族，住四川省泸州市龙马潭区。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）王大才，男，1970年5月16日出生，汉族，住四川省泸州市江阳区。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）王卫蓉，女，1975年11月9日出生，汉族，住四川省泸州市江阳区。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）易大友，女，1956年11月26日出生，汉族，住四川省泸州市江阳区。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）李容，女，1978年12月12日出生，汉族，住四川省泸州市江阳区。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）孟泽芳，女，1968年12月13日出生，汉族，住四川省泸州市江阳区。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）四川省泸州市江阳区人民政府，住所地四川省泸州市江阳区星光路6号。

法定代表人杨长缨，该区区长。

委托诉讼代理人黄丽明，四川省泸州市江阳区人民政府法制办公室工作人员。

委托诉讼代理人刘秀，四川省泸州市江阳区人民政府法制办公室工作人员。

二审上诉人（一审原告）徐伦连，女，1969年4月26日出生，汉族，住四川省泸州市江阳区。

二审上诉人（一审原告）先清荣，男，1972年2月19日出生，汉族，住四川省泸州市江阳区。

二审上诉人（一审原告）刘冬，男，1985年12月2日出生，汉族，住四川省富顺县。

再审申请人马开桂、王大才、王卫蓉、易大友、李容、孟泽芳（以下简称马开桂等六人）因与被申请人四川省泸州市江阳区人民政府（以下简称江阳区政府）及一审原告、二审上诉人徐伦连、先清荣、刘冬行政赔偿一案，不服四川省高级人民法院（2016）川行终464号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年9月21日作出（2017）最高法行申2682号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。

马开桂等六人及徐伦连、先清荣、刘冬向四川省泸州市中级人民法院诉称，2015年3月23日上午，马开桂等六人及徐伦连、先清荣、刘冬与白永刚在万寿桥公交车站刚一上车，便被穿便衣与警服的人拦截，随后被拉上一警车，押往江阳区政府旁边的一间屋子非法拘禁五个多小时。在被拦截时，造成刘冬价值1400元的手机被抢，白永刚的衣服被扯坏（现白永刚已身故，其妻为王卫蓉）。上述行为系江阳区政府组织蓝田街道办事处（以下简称蓝田街道办）与派出所等下属单位实施的。其曾向江阳区政府申请行政赔偿未果，故请求依法确认江阳区政府在规定时间未作出赔偿决定违法，并赔偿非法拘禁的损失182394元，承担本案诉讼费。

四川省泸州市中级人民法院一审作出（2016）川05行初2号行政裁定认为，马开桂等六人及徐伦连、先清荣、刘冬起诉江阳区政府进行国家赔偿，其应当先申请确认江阳区政府的行为违法。现马开桂等六人及徐伦连、先清荣、刘冬尚未申请确认违法即要求进行赔偿于法无据，且作为国家赔偿案件不能作为共同诉讼。故马开桂等六人及徐伦连、先清荣、刘冬的起诉不符合法定起诉条件，裁定驳回马开桂等六人及徐伦连、先清荣、刘冬的起诉。

四川省高级人民法院二审作出（2016）川行终464号行政裁定认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”马开桂等六人及徐伦连、先清荣、刘冬在起诉时自称，对其实施“非法拘禁”行为的是蓝田街道办和蓝田派出所等，且其提交的证据材料不能证明江阳区政府做出了侵犯其合法权益，并造成损害的行政行为，故江阳区政府不是适格被告，其要求江阳区政府给予其赔偿182394元，没有事实根据和法律依据，其起诉不符合行政赔偿诉讼的起诉条件。马开桂等六人及徐伦连、先清荣、刘冬请求确认江阳区政府不予作出赔偿决定的行为违法，因行政机关是否对其赔偿申请进行处理，是行政机关对赔偿请求进行的先行处理行为，系行政赔偿处理过程中的程序性行政行为，并未对其权利义务产生新的实际影响，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项之规定，不属于行政诉讼的受案范围。综上，一审法院裁定理由不当，但处理结果正确。故该院裁定驳回上诉，维持原裁定。

马开桂等六人向本院申请再审称，一审法院适用法律错误，二审法院虽纠正，但径行认为其提交的证据材料不能证明江阳区政府是适格的被告，且行政机关是否对其赔偿申请进行处理，是行政赔偿处理过程中的程序性行政行为，其起诉不符合起诉条件而维持原裁定，既不符合法律规定，亦无事实根据。故请求撤销一、二审裁定，依法再审本案。