裁判要点

（一）关于公安机关的行政处罚及复议决定问题。涉案土地系陈秀玲家的承包地，系集体土地。修路占用土地是永久性的，应当通过征收程序，将集体土地转为国有土地后再进行施工、修路。本案中，在没有证据证明涉案土地使用权被村集体依法收回，或者被政府依法征收征用的情况下，通达公司在陈秀玲的承包地上强行施工，陈秀玲采用站在铲车内等方式阻止施工，该行为尽管存在不妥，但仍应当认定属于私力救济行为，不构成扰乱单位秩序的违法行为。清丰县公安局认定陈秀玲的行为已构成扰乱单位秩序，对其作出拘留五日的行政处罚决定，该处罚决定认定事实错误，应当予以撤销。濮阳市公安局复议后维持该处罚决定不妥，应一并撤销。

裁判文书

河南省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2019）豫行再90号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈秀玲，女，汉族，1969年8月27日出生，住清丰县。

委托代理人程跃峰，男，汉族，1973年6月4日出生，住清丰县。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）清丰县公安局，住所地清丰县人民路东段路北。

法定代表人薛洪敏，局长。

委托代理人田文波，该局工作人员。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）濮阳市公安局，住所地濮阳市胜利中路16号。

法定代表人郭智深，局长。

委托代理人高丰，该局工作人员。

一审第三人濮阳市通达公路工程有限公司，住所地濮阳市人民路1336号。

法定代表人麻红涛，董事长。

委托代理人朱振华，河南龙大律师事务所律师。

再审申请人陈秀玲因与被申请人清丰县公安局、濮阳市公安局、一审第三人濮阳市通达公路工程有限公司（以下简称通达公司）治安管理处罚一案，不服河南省濮阳市中级人民法院（2018）豫09行终43号行政判决，向本院申请再审。本院作出（2018）豫行申2121号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人陈秀玲及其委托代理人程跃峰，被申请人清丰县公安局的委托代理人田文波，被申请人濮阳市公安局的委托代理人高丰，一审第三人通达公司的委托代理人朱振华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被诉行政行为：清丰县公安局认定，2017年5月27日11时30分，陈秀玲在106国道东延工程双庙段村北地施工工地，站到施工铲车前阻碍铲车正常施工，经施工人员劝阻无效，又坐到铲车铲斗内阻碍施工长达40分钟，致使生产不能正常进行，其行为已扰乱单位秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项和《河南省治安管理处罚裁量标准》规定，于2017年5月27日作出清公（双庙所）行罚决字【2017】10738号行政处罚决定书，决定对陈秀玲行政拘留5日。陈秀玲不服，向濮阳市公安局申请行政复议，濮阳市公安局于2017年9月7日作出濮公复决字【2017】54号行政复议决定书，决定维持清丰县公安局对陈秀玲作出的治安管理行政处罚决定书。

陈秀玲向濮阳市华龙区人民法院提起诉讼，请求：1、撤销濮阳市公安局作出的行政复议决定书；2、撤销清丰县公安局作出的行政处罚决定书；3、审查濮阳市发展和改革委员会关于G342日凤线和S101郑台线G106至S214段公路改建工程可行性研究报告的批复、濮阳市人民政府常务会议纪要。

濮阳市华龙区人民法院一审查明事实：通达公司施工前，双庙乡双庙村委已将包括陈秀玲承包地在内的土地出租给清丰县双庙乡政府用于修筑S101道路，土地租赁费和青苗费等相关补偿费已打到陈秀玲银行账户。2017年5月27日11时许，通达公司在S101道路东延工程双庙段双庙村北地施工，陈秀玲站到施工车辆前不让施工，经施工人员劝说无效，陈秀玲又坐到铲车铲斗内阻止施工，致使通达公司不能正常施工。清丰县公安局于当日接警受案，经现场勘验、调查询问、并告知陈秀玲相关的权利义务，认定陈秀玲的行为已构成扰乱单位秩序，于2017年5月27日依法作出清公（双庙所）行罚决字[2017]10738号行政处罚决定书，决定对陈秀玲行政拘留5日。陈秀玲在该处罚决定书“行政处罚决定书已向我宣告并送达”被处罚人签字处由办案民警替其签名,其本人在名字上捺手印。后陈秀玲向濮阳市公安局申请行政复议，濮阳市公安局根据《行政复议法》的相关程序规定受案、审查后，于2017年9月7日作出濮公复决字[2017]54号行政复议决定书，维持清丰县公安局对陈秀玲作出的治安管理行政处罚决定书。

一审法院认为：陈秀玲在通达公司施工的S101道路东延工程施工现场阻碍施工的行为，扰乱了第三人的正常工作秩序。清丰县公安局经立案、调查、并告知陈秀玲相关权利后，对陈秀玲作出的处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。濮阳市公安局所作复议决定程序合法，适用法律正确。故陈秀玲要求撤销濮阳市公安局作出的行政复议决定书及清丰县公安局作出的行政处罚决定书的诉请，于法无据，不予支持。因濮阳市发展和改革委员会关于G342日凤报告的批复、濮阳市人民政府常务会议纪要，并非濮阳市公安局、清丰县公安局作出行政行为的依据，故陈秀玲在诉请撤销濮阳市公安局、清丰县公安局行政行为的同时，请求审查该批复与会议纪要，于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院作出（2017）豫0902行初66号行政判决：驳回陈秀玲的诉讼请求。案件受理费50元，由陈秀玲负担。

陈秀玲不服，向濮阳市中级人民法院提起上诉，请求：1、撤销濮阳市华龙区人民法院（2017）豫0902行初66号行政判决书;2、撤销清丰县公安局清公（双庙所）行罚决字[2017]10738号行政处罚决定;3、撤销濮公复决字[2017]54号行政复议决定书;4、依法审查《濮阳市人民政府常务会议纪要》、《清丰县双庙乡人民政府证明》、《濮阳市国土资源局关于G342日凤线和101郑台线G106至214段公路改建工程建设用地预审意见》等文书是否是合法有效的征地审批手续，能否作为定案依据；双庙村委将陈秀玲土地出租给清丰县双庙乡政府用于修筑S101道路的行为是否有征地合法程序。通达公司是否享有合法的施工权;5、停止侵害，赔偿陈秀玲经济损失。

濮阳市中级人民法院二审查明事实与一审查明事实一致。

二审法院认为：清丰县公安局在一审中提交的陈秀玲、李连慧、陈康、王信、苏志兵、霍强安询问笔录及现场勘验笔录、现场照片等证据，足以证实陈秀玲在106国道东延工程双庙段双庙村北地施工工地上站在施工铲车前、坐到铲车斗内阻碍铲车正常施工，经施工人员劝导无效，阻碍施工长达40分钟，致使生产不能正常进行的事实。清丰县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定对陈秀玲作出的行政处罚决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。濮阳市公安局根据《中华人民共和国行政复议法》的相关程序规定受案、审查后，作出濮公复决字[2017]54号行政复议决定，维持清丰县法院对陈秀玲作出的治安管理行政处罚决定并无不当。

陈秀玲上诉称涉案项目施工系未经批准非法占地的施工行为，不影响公安机关对其违法事实的认定，也不影响对其作出行政处罚的合法性。陈秀玲提出的第四项上诉请求，与本案行政处罚的合法性无关，不属于本案的审理范围。另，陈秀玲提出的行政赔偿诉讼请求没有事实依据，陈秀玲请求撤销被诉行政行为，并要求赔偿的理由均不能成立。

综上，陈秀玲的上诉理由不能成立，不予支持。一审判决驳回陈秀玲的诉讼请求正确，应予维持。二审法院作出（2018）豫09行终43号行政判决：驳回上诉，维持原判。二审受理费50元，由上诉人陈秀玲负担。

陈秀玲申请再审称：通达公司在没有任何施工手续的情况下，在陈秀玲的承包地上强行施工，陈秀玲阻止通达公司施工完全正当，应当予以支持。清丰县公安局在没有查清事实的的情况下，对陈秀玲作出的行政处罚，濮阳市公安局复议后维持清丰县公安局的行政处罚决定均是错误的。请求：撤销一二审判决；撤销濮阳市公安局作出的濮公复决字【2017】54号行政复议决定和清丰县公安局清公（双庙所）行罚决字【2017】10738号行政处罚决定；请求审查濮公复决字【2017】54号行政复议决定所依据的《濮阳市人民政府常务会议纪要》、《濮阳市国土资源局关于G342日凤线和101台线G106至214段公路改建工程建设用地预审意见》、《清丰县双庙乡人民政府证明》等文书的合法性问题；请求依法停止侵权，赔偿陈秀玲因被拘留未能保护其耕地，耕地被侵占的经济损失。

清丰县公安局辩称：清丰县公安局行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，濮阳市公安局复议后维持该处罚决定正确。原判驳回陈秀玲的诉讼请求正确，应予维持。综上，请求驳回陈秀玲的再审请求。

濮阳市公安局同意清丰县公安局答辩意见。

一审第三人通达公司述称：通达公司在施工过程中陈秀玲阻止施工，清丰县公安局对其进行行政处罚正确。请求驳回陈秀玲的再审请求。

本院再审查明的事实与原审查明的事实一致。

本院再审认为：（一）关于公安机关的行政处罚及复议决定问题。涉案土地系陈秀玲家的承包地，系集体土地。修路占用土地是永久性的，应当通过征收程序，将集体土地转为国有土地后再进行施工、修路。本案中，在没有证据证明涉案土地使用权被村集体依法收回，或者被政府依法征收征用的情况下，通达公司在陈秀玲的承包地上强行施工，陈秀玲采用站在铲车内等方式阻止施工，该行为尽管存在不妥，但仍应当认定属于私力救济行为，不构成扰乱单位秩序的违法行为。清丰县公安局认定陈秀玲的行为已构成扰乱单位秩序，对其作出拘留五日的行政处罚决定，该处罚决定认定事实错误，应当予以撤销。濮阳市公安局复议后维持该处罚决定不妥，应一并撤销。（二）关于《濮阳市人民政府常务会议纪要》、《濮阳市国土资源局关于G342日凤线和101台线G106至214段公路改建工程建设用地预审意见》、《清丰县双庙乡人民政府证明》等文书的合法性问题。公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件（不含规章）不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。《清丰县双庙乡人民政府证明》是双庙乡政府针对具体事项所作的证明，不是规范性文件，不是人民法院有关规范性文件审查的对象。《濮阳市人民政府常务会议纪要》《濮阳市国土资源局关于G342日凤线和101台线G106至214段公路改建工程建设用地预审意见》等不是公安机关作出本案行政处罚的规范性文件依据，原审认为不属于本案的审理范围正确。（三）关于陈秀玲主张的赔偿问题。因陈秀玲在一审中没有提出该项请求，故本院在再审程序中对该请求不予审理，陈秀玲可依法另行主张权利。

综上，清丰县公安局作出的行政处罚认定事实错误，应当予以撤销，濮阳市公安局的复议决定应一并撤销。原审判决驳回陈秀玲的诉讼请求不妥，本院予以纠正。陈秀玲的再审请求部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条规定，判决如下：

一、撤销河南省濮阳市中级人民法院（2018）豫09行终43号行政判决和河南省濮阳市华龙区人民法院（2017）豫0902行初66号行政判决；

二、撤销濮阳市公安局濮公复决字【2017】54号行政复议决定和清丰县公安局清公（双庙所）行罚决字【2017】10738号行政处罚决定；

三、驳回陈秀玲的其他诉讼请求。

一审案件受理费50元，由清丰县公安局负担；二审案件受理费50元，由濮阳市公安局负担。

本判决为终审判决。

审判长　　刘太键

审判员　　肖贺伟

审判员　　段励刚

二〇一九年六月十一日

书记员　　董奕风