在党中央提出全面推进依法治国的新形势下，结合此次《行政诉讼法》修改的立法精神，找准结合点严格依法推进国土资源管理工作，意义重大。笔者结合新《行政诉讼法》以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号，以下简称“新《行诉解释》”）中与国土资源管理密切相关的有关规定，从贯彻落实《行政诉讼法》精神，推动国土资源管理法治化的角度提出相关意见及建议，供参考。

征收决定可以被起诉

新《行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；对征收、征用决定及其补偿决定不服的；认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。由此可见，以上与国土资源管理工作密切相关的行政行为已被明确纳入行政诉讼受案范围。

土地征收决定能否被提起行政诉讼，一直争议较大，实践中法院也往往出于其他考虑对此类诉讼申请不予受理。有观点认为，征地批复是针对有关人民政府作出的，属于行政机关内部行为，不属于“具体行政行为”，申请人不服征地批复的，无权申请行政诉讼。笔者认为，行政诉讼受案范围不应局限于“具体行政行为”，尽管从法学理论上看，征地批复行为具有内部性，但该行为的作出已经直接对外产生影响，即直接导致了被征地农民土地权益的丧失，如果不允许被征地农民申请行政诉讼，被征地农民的权利就无法得到救济。因此，为妥善处理土地纠纷，遵循“有权利必有救济”的法理原则，被征地农民对征地批复有异议时，应该允许其申请诉讼。此次新修订的《行政诉讼法》明确规定了人民法院应当受理“对征收、征用决定及其补偿决定不服”的行政诉讼申请，并将《行政诉讼法》相关条文中的“具体行政行为”修改为“行政行为”，是在实践基础上对传统行政法理论的一次突破。

需要注意的是，国土资源部作出的征地批复是经国务院批准后作出的，依据《最高人民法院关于曾成、龙平安等六人诉中华人民共和国国土资源部征地批复行政行为是否受理的复函》（〔2006〕行立他字第1号）中最高人民法院的观点，国土资源部作出的征地批复行为系国务院批准征地行为的组成部分，而国务院作出的行为不属《行政诉讼法》调整范围。因此，对被征地农民不服国土资源部作出的征地批复提起的行政诉讼申请，应该不予受理。

随着新《行政诉讼法》的正式实施，法院受理的对土地征收决定不服提起的行政诉讼案件数量将会大增，尽管土地征收决定是经政府批准后作出，但国土资源部门作为负责土地征收组织实施工作的主要部门，势必面临更大的涉诉风险。建议国土资源部门在行使土地征收有关职权时进一步强化法治思维，尤其要注重程序的合法和完备，切实做到尽心尽力维护群众权益，将因土地征收引起的矛盾风险降到最低。

变化：新《行政诉讼法》修改对“可诉行政行为”做了进一步拓展，将征收决定纳入行政诉讼范围。

通关法则：进一步提高土地征收、征用等行政行为的规范化和合法化水平，确保征地行为程序合法、内容适当、补偿合理。

红头文件纳入审查范围

实践中，有些具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，是地方政府及其部门制定的规范性文件中越权错位造成的，人们对于此类违反法律规定的“红头文件”颇有诟病，但过去由于法律没有授权，法院对此难以有效监督。为彻底解决由规范性文件不合法导致的行政行为侵害群众合法权益的矛盾纠纷，新《行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。第六十四条规定，人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。同时新《行诉解释》第二十一条规定，规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。

新《行政诉讼法》实施后，为避免承担涉诉、败诉风险，国土资源部门在作出行政行为时，不能仅仅以通知、意见等有关规范性文件为依据，而必须有明确的法律、法规或规章依据。这就要求国土资源部门在规范性文件制定过程中首先要做到于法有据，不得在法无规定的情况下，随意增设管理部门权力、增加管理相对人义务、限制管理相对人权利。同时，国土资源部门应对已经制定的规范性文件进行及时清理，主动废除与上位法规定相违背的有关文件，能够上升为规章层面的要及时制定规章。

变化：新《行政诉讼法》明确将规范性文件是否合法纳入法院附带性审查范围。

通关法则：进一步加大国土资源管理规范性文件的合法性审查力度，涉及群众权利义务的规范性文件必须存在上位法依据。

行政诉讼门槛降低

新《行政诉讼法》扩大了原告主体范围。该法第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。以往司法实践中，提起行政诉讼的主体一般是行政相对人，但一些行政行为并没有具体特定的行政相对人，或者行政相对人出于各种原因或其他考虑并未提起诉讼。因此，允许行政行为的利害关系人作为原告起诉，可强化对公众行政诉权的保护。国土资源管理行政行为涉及的利害关系人较多，可以预见，国土资源部门作出行政行为后面临被诉的可能性将进一步加大。

新《行政诉讼法》进一步强化了法院受理行政诉讼申请的法定职责，提起的行政诉讼申请被受理的可能性提升，大量行政争议将由其他救济途径转入诉讼渠道。根据新《行政诉讼法》第五十一条、第五十二条的规定，法院起诉审查的主要内容为是否符合起诉条件，法院对不能判定的情形，应先接受起诉状并出具书面凭证，对不符合规定情形不予立案的，当事人可投诉提请上级法院监督改正，对逾期不予立案又不作出不予立案裁定的，可向上一级法院起诉，上级法院可以直接立案。新《行政诉讼法》通过进一步强化收到起诉材料后法院的登记、释明等责任，降低原告方起诉门槛、强化司法审判机关责任等，极大地保护了原告方诉权，同时也将极大地激发公众提起行政诉讼的积极性，行政诉讼案件数量可能出现大幅增加，行政机关应诉能力将面临极大挑战。

另外，新《行政诉讼法》第四十六条将直接起诉期限由原来的三个月延长至六个月，充分保护了原告方诉权。同时，该法第五十条允许原告口头起诉，使得文化水平、书面能力较弱的公民，在遇到行政机关侵权时，也可以向法院申请救济，降低了进入行政诉讼程序的门槛。行政机关将面临因起诉期限延长、准许口头起诉带来的行政应诉案件数量增长问题。

同时，新《行政诉讼法》强化了行政机关出庭应诉义务，倒逼行政机关进一步提高依法行政意识和行政应诉能力。以往司法实践中，行政机关负责人、工作人员因不愿当被告、怕丢面子、不擅长诉讼等多种因素不出庭应诉，由此导致“告官不见官”问题，原告方对此颇多诟病。新《行政诉讼法》第三条规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。行政机关工作人员作为行政行为作出的决定者或实施者，最清楚行政行为作出时行政机关的考虑和决定因素，行政机关工作人员出庭应诉有利于法院查清案件事实，提高案件审判效率。此外，有些行政行为技术性和业务性较强，对案件事实的调查了解需要熟悉相关的行政管理业务情况，只有行政机关工作人员自身最为熟悉，在庭审中单纯依靠律师代替行政机关出庭应诉不利于法院审判人员在庭审中迅速了解案情、查明事实。

因此，新《行政诉讼法》实施后，行政机关将会面临更大的涉诉风险，行政应诉工作量将会大增。各级国土资源管理部门应主动贯彻此次修法精神，在进一步依法开展日常工作的基础上，加强对应诉工作人员的培训，积极出庭应诉。这既是对法院审判工作的支持和配合，也有利于帮助法院审判人员查明案件事实、防止其因不了解行政管理业务情况对合法行政行为发生误判，导致行政机关承担不必要的法律责任。此外，行政机关积极出庭应诉有助于行政决策者了解行政执法实践中存在的问题，切实解决行政争议，并增强行政机关依法决策的自觉性和主动性，提升国土资源部门依法行政的能力和水平。

变化：新《行政诉讼法》进一步拓宽了申请行政诉讼的入口，公民、法人和其他组织提起行政诉讼的案件数量将会大增。

通关法则：进一步强化行政行为作出前的涉诉风险评估，提升行政应诉能力。

复议机关成共同被告

变化：新《行政诉讼法》增加了督促行政复议机关切实履行复议职能、对下级行政机关行政行为进行审查监督的创新性规定。

通关法则：进一步提升行政复议审理和应诉水平，充分凸显行政复议的内部纠错和监督功能。

目前，行政复议制度仍主要定位于行政机关内部上下级之间的层级监督，内部纠错和维护权益的制度价值并未得到充分彰显。从复议程序来看，行政复议机关仍以书面审查为主，缺乏举证质证、证据交换、当庭辩论等程序，尽管有利于提升审查效率，但行政复议审理程序未完全公开，也让其一直面临着官官相护、走过场走形式的质疑。根据原《行政诉讼法》的规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告。复议机关决定改变原行为需要做被告，决定维持原行为无需做被告，这在一定程度上也导致行政复议机关趋利避害，在行政行为没有明显违法情形的情况下，复议机关往往倾向于维持原行政行为，使得行政复议难以发挥行政争议解决前置途径的作用。

为倒逼复议机关真正发挥好行政争议解决前置的作用，新《行政诉讼法》第二十六条和第七十九条规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。此外，新《行诉解释》对此进一步作出细化规定。为避免当事人遗漏被告，该司法解释第七条规定了法院追加被告制度，即复议机关决定维持原行政行为的，原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告，原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。关于对复议决定的审查以及复议机关的举证责任，依据该司法解释第九条，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性，作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为，复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。关于复议机关的法律责任，依据该司法解释第十条，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。原行政行为合法，但复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，因复议程序违法给原告造成损失的，复议机关承担赔偿责任。

因此，各级国土资源行政复议部门应进一步强化责任意识，注重复议程序的合法性，充分发挥复议制度的内部纠错和维护权益功能，除对存在明显违法情形的行政行为进行纠正外，对没有明显违法情形但群众权益因此遭受损失的行政行为也应予以必要监督。同时，要通过集中业务学习、开展办案技能培训、旁听法院审判等方式，进一步提高行政复议和行政应诉技能，为应对新《行政诉讼法》实施后行政应诉量增加提前做好预案。

“拒不执行”惩治加大

变化：新《行政诉讼法》加大了对拒不执行司法裁判行为的惩治力度。

通关法则：妥善处理行政管理权与司法权关系，依法做好协助法院执行工作

新《行政诉讼法》为了督促行政机关执行生效行政裁判，进一步加大了对拒不执行司法裁判行为的惩治力度，如第九十六条规定增加了三项执行保障措施：一是对行政机关负责人按日罚款；二是将拒绝履行的情况予以公告；三是社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。这就需要各级国土资源部门尤其是市县国土资源部门高度重视行政裁判书、调解书的执行，主动纠正自身作出的不合法、不合理行政行为，接受司法部门监督避免承担不必要的法律责任。

同时，对不合法的行政裁判文书，国土资源部门也应从维护行政权正常行使和有关当事人合法权益的角度依法提出有关建议。法院对行政行为作出的裁判类型包括撤销判决、变更判决、给付判决、确认违法或无效判决等，实践中行政机关执行法院判决出现问题较多的是变更判决或判决行政机关履行法定职责的判决。根据新《行政诉讼法》第七十条，行政行为存在主要证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权、明显不当等情形之一的，人民法院应判决撤销或者部分撤销行政行为，并可以判决行政机关重新作出行政行为而非直接代行政机关变更行政行为或作出新的行政行为。就变更判决来讲，新《行政诉讼法》第七十七条规定，行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。可见，新《行政诉讼法》对法院作出变更行政行为的判决严格限定了适用范围，即主要适用于行政处罚行为或其他行政行为涉及对款额的确定、认定的情形，除此之外的行政行为法院不能直接予以变更。

在以往的实践中，有些法院在判决中直接对矿业权归属进行裁判，并要求国土资源部门协助执行办理矿业权登记。这种做法显然不符合《行政诉讼法》以上规定精神。从法理上讲，法院部门在判决中能否直接对矿业权归属进行裁判，本质上反映的是矿业权的法律属性问题以及司法权与行政权的关系问题。首先，矿业权不同于一般财产权，是一项兼有财产属性和行政管理属性的特殊财产权。《矿产资源法》规定，勘查开采矿产资源必须具备一定资质资信条件，其主体变更必须依法行政审批，非经主管部门核准登记，探矿权采矿权的设立、变更、终止不发生法律效力。法院可以对一般财产权归属进行判定，但对于矿业权这类具有行政管理属性的财产性权利不宜直接予以裁决，否则极易造成法律上的冲突和实践中的混乱。其次，与一般财产权自由流转不同，矿业权流转具有一定的法律条件限制，并需经行政主管部门审批。根据相关政策法律规定，转让探矿权、采矿权，涉及探矿权、采矿权转让变更中的受让人的资质审查以及原矿业权人的法定义务履行、矿业权价款处置等诸多问题，矿业权转让合同须经行政机关批准才生效。因此，矿业权流转须由行政机关对是否符合法律条件进行审查后进行。最后，司法权需在法定权限范围内依法行使，不得违反有关法律规定代行行政管理职能。我国行政权、司法权均来自于宪法和法律的规定，权力的行使均不得超出法律规定的范围。依据《矿产资源法》等法律规定，矿业权的取得、转让等审批权属于国土资源管理部门的行政权力范围，《矿产资源法》由全国人大制定通过，相较于司法权，矿业权流转审批权同样属于国家强制力保障的权力。按照以上对《行政诉讼法》关于裁判类型的分析，人民法院经过审理，除对明显不当的行政处罚行为，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的情形，可进行直接变更外，我国宪法和法律从未授权人民法院可以代替行政机关作出具体行政行为，也未授权人民法院判决行政机关必须作出何种具体行政行为。法院在判决中对矿业权归属等问题直接进行裁判的做法，实践中极易出现人民法院“将采矿权拍卖或裁定给他人”，但“他人”却并不具备矿产开发资质条件的情形，不但不利于纠纷的解决，反而导致了矿产开发管理秩序的混乱。就司法权和行政权的关系问题，最高人民法院在最近在新《新行政诉讼法》出台的司法解释中明确表达了法院部门的观点。新《行诉解释》第二十二条的规定，对于尚需行政机关调查或者裁量后才能作出的行政行为，应采取“判决被告针对原告的请求重新作出处理”的裁判模式。按照最高人民法院行政庭负责人对这一规定的解读，这体现了“对行政机关首次裁判权的必要尊重”。因此，各级国土资源管理部门在依法执行法院有关判决，维护司法权威的同时，对于法院判决中明显有误或不当的判决内容应和法院部门加强沟通，依法提出有关建议，维护行政管理职权的正常行使。

作者单位：国土资源部不动产登记中心（国土资源部法律事务中心）