土地征用案件在行政诉诉中的适用和标准
作者：征收拆迁律师 时间：2014-11-01 17:03:18 来源：刘德宇律师
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目前，因土地征用与拆迁补偿引发的纠纷不断出现。实践中，由于法律适用和审查标准理解上的部分缺位，导致对此类案件处理的困难。因此，对土地征用类行政诉讼案件进行认真审视和反思无疑是非常必要的。
一、涉及多人的补偿标准是否属于抽象行政行为
土地征用和房屋拆迁的依据多是政府规范性文件，所以将涉及多人补偿标准的政府文件归入“抽象行政行为”，这在法律上是否适当呢？
1999年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称“行诉法解释”）对抽象行政行为的定义做了进一步解释。该解释第三条指出，行政诉讼法第十二条第二项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。
那么，应当如何理解“针对不特定对象”与“能反复适用”呢？这两个词语的含混理解仍然影响着人们对抽象行政行为的认定。在乔占祥诉铁道部案件之后（北京一中院（2001）一中行初字第149号行政判决书），“针对不特定对象”与“能反复适用”的含意在司法实践中有了更加明确的要求，即文件针对的对象应当指文件发布的对象而非文件所影响的对象；文件的反复适用应当区别于文件的持续实施。
地方政府作出的征地拆迁补偿文件尽管是面向多数人的，但这一文件本身所指向的对象是特定地域范围内的土地和房屋权属关系人；其对不同的被拆迁人而言只是一次性的，而不能“反复适用”。因此，从法理上很难认定征地文件属于所谓的“抽象行政行为”。如果硬要将之认为是抽象行政行为，其意味着法院在判断征用补偿的合法性时，又将以政府文件作为依据，这在逻辑上属于循环论证，而且也不符合行政诉讼法保障公民财产权的初衷。
二、当前应当明确的审查标准
法院对土地征用案件应从合法性和合理性上进行双重审查。合法性审查意味着要考虑土地征用的主体和目的，是否有征用权和是否符合公益目的；合理性审查意味着要考虑征用补偿的标准是否公平合理，是否与当地生活水平相适应。可就合理性而言，这正是当前司法实践中难以明确的一道难题。宪法与土地管理法所规定的“合理”与“适当”补偿并没有被细化为可操作性的条款，具体补偿标准价格协商的机制和程序依然空白无序，土地管理法及其他相关行政法规也没有规定行政机关不履行其合理补偿义务的法律责任。
尽管面临着困难，但人民法院如果从宪法保护土地资源和公民财产以及土地管理法要求合理补偿的立法目的出发来审查土地征用，那么仍然可以为司法救济寻求到法律依据。至少以下具体条款是人民法院在审理相关案件时可以考虑适用的：
第一，根据行政诉讼法第五十四条第二款，如果征地机关在实施土地征用补偿与安置的具体行政行为时，具体行政行为适用法律、法规错误、违反法定程序，人民法院可以依法判决撤销或者部分撤销行政行为，并可以判决被告重新作出具体行政行为。第二，根据“行诉法解释”第五十八条、第五十九条，如果撤销行政行为可能对公共利益或他人利益造成重大损失，可以判定被告与原告土地征用协议或拆迁补偿安置协议中的补偿条款无效，并责令被告按照土地管理法的规定尽快采取补救措施，与原告重新商定新的征用补偿与安置条款。第三，根据行政诉讼法第六十七条及1997年《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第五条，如果被诉行政行为对被征地人或被拆迁人造成了损害，可以判定被告对因未即时补偿与安置原告而造成的财产损害进行赔偿。
三、从更深层次的角度理解和处理土地征用案件
以上法律和司法解释的规定至少在当前为我们审理土地征用案件提供了一定的制度空间。如果从更深层次的角度审视土地征用问题，在经济学的层面上土地征用补偿本质上属于土地所有权或使用权的定价博弈。被征地人对土地征用补偿（包括拆迁补偿）不满，实际上是对买方的出价不满。虽然政府可以通过强制力实现土地使用权转让，但是倘若被征地人不断上访、闹事、诉讼，使得土地所有权的交割处于不确定状态。此情况如果旷日持久，那么本来期待从交易中获得的收益，就会处于不稳定状态，这必导致交易成本的增加，或者难以进行，或者无意义。而从政府治理和社会稳定的角度考虑，强制拆迁的代价亦是非常沉重的，而且与政府改善民生、促进和谐的宗旨是违逆的。
笔者认为，在一个健康的法治社会中，司法机构不仅需要充分尊重行政权力，同时也要勇于表达其对立法的理解以及对行政行为的合法性判断。人民法院在最近几年的司法实践中，不断试图树立司法公正的形象，但是对违法行政行为的司法审查却依然存在着大量的空白。土地征用案件既涉及宪法所保障的财产权与土地资源，同时纠纷的性质又与行政诉讼的精神相契合，倘若人民法院能够提供及时合理的司法救济，必将有利于促进公众对司法正义的认同，也将有利于司法权威的树立。
（作者单位：北京市怀柔区人民法院）
