【裁判要点】

本案中，争议土地系原滑县物资管理公司1985年购买原滑县牛屯公社农机服务公司一处空院的现存部分，原由原滑县牛屯物资站经营使用，属国有土地。因鑫诚物资公司系由原滑县物资站改制而来，属有限责任公司，且原滑县物资站改制时涉及划拨土地使用权，故根据上述规定，争议土地在原滑县物资站改制时应采取出让或租赁方式处置。庭审中，滑县人民政府和鑫诚物资公司均认可鑫诚物资公司就争议土地使用权没有依法办理出让手续或租赁手续，也未缴纳相应的出让金或租金。滑县人民政府在无证据证明争议土地已采取出让或租赁方式处置的情况下，即作出滑政土〔2016〕第25号《关于滑县鑫诚物资有限责任公司与滑县商务局、高学英、高玉安、高留保等三方土地权属争议的处理决定》，将争议土地决定由鑫诚公司有偿使用，明显缺乏事实根据和法律依据，该处理决定依法应予撤销。河南省人民政府在没有查清事实的情况下，作出豫政复决〔2016〕第397号行政复议决定，维持被诉处理决定，程序虽无不当，但结果错误，依法亦应予撤销。高学英诉称理由成立，其诉讼请求本院予以支持。滑县人民政府和河南省人民政府的答辩理由及鑫诚公司的述称理由均不能成立，本院不予采纳。

河南安阳市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2016）豫05行初240号

原告高学英，男，1962年出生，汉族，住滑县牛屯镇。

委托代理人刘德宇，金博大律师事务所律师。

委托代理人刘长红，金博大律师事务所律师（实习）。

被告滑县人民政府，住所地：滑县道口镇。

法定代表人陈忠，县长。

委托代理人朱瑞兵，河南奥博律师事务所律师。

委托代理人王鹏，滑县国土资源局工作人员。

被告河南省人民政府，住所地：郑州市郑东新区。

法定代表人陈润儿，省长。

委托代理人郑悦琛，河南省人民政府法制办公室工作人员。

委托代理人张允，河南省人民政府法制办公室工作人员。

第三人滑县鑫诚物资有限责任公司，住所地：滑县牛屯镇。

法定代表人高敬朝（又名高潮），总经理。

委托代理人位义硕，河南奥博律师事务所律师。

第三人滑县商务局，住所地：滑县道口镇。

法定代表人高楷，局长。

委托代理人张福祥，副局长。

委托代理人严征征，河南华昂律师事务所律师。

第三人高玉安，男，1951年8月2日出生，汉族，住滑县。

第三人高留保（系第三人高玉安之子），男，1976年1月2日出生，汉族，住址同上。

原告高学英不服被告滑县人民政府土地行政裁决及被告河南省人民政府行政复议，于2016年10月8日向本院提起行政诉讼。本院于2016年10月14日立案后，于2016年10月21日向被告滑县人民政府和河南省人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月8日依法公开开庭审理了本案。原告高学英及委托代理人刘德宇，被告滑县人民政府的委托代理人王鹏、朱瑞兵，被告河南省人民政府的委托代理人郑悦琛，第三人滑县鑫诚物资有限责任公司（以下简称鑫诚物资公司）的法定代表人高敬朝及委托代理人位义硕，第三人滑县商务局的委托代理人严征征到庭参加诉讼。第三人高玉安、高留保经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。

2016年6月7日，被告滑县人民政府作出滑政土〔2016〕第25号《关于滑县鑫诚物资有限责任公司与滑县商务局、高学英、高玉安、高留保等三方土地权属争议的处理决定》，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十六条、第二十七条的规定，决定原滑县牛屯物资站使用的4.01亩土地由鑫诚物资公司有偿使用。高学英不服，于2016年8月2日向被告河南省人民政府提出行政复议申请，请求撤销上述处理决定。被告河南省人民政府于2016年9月18日作出豫政复决〔2016〕第397号《行政复议决定书》，决定维持上述处理决定。

原告高学英诉称：高学英系原滑县物资局老职工，曾任原滑县牛屯物资站站长。原滑县牛屯物资站改制前高学英、高玉安与原滑县物资局通过签订协议的方式，取得原滑县牛屯物资站部分土地使用权。原滑县牛屯物资站改制后，高学英、高玉安与原滑县物资局签订《土地及附着物租赁协议》，租赁原滑县牛屯物资站1536平方米土地。高学英按约定交纳了租赁费，依法取得了该土地的承租权。后鑫诚物资公司与高学英等就原滑县牛屯物资站使用的5.4亩土地使用权发生争议，向滑县人民政府申请确权。2007年7月6日，滑县人民政府作出滑政土〔2007〕21号《关于原牛屯物资站5.4亩土地权属争议的处理决定》，将争议土地确权给鑫诚物资公司有偿使用。高学英不服，向安阳市人民政府提出行政复议申请。安阳市人民政府经审查，于2007年12月17日作出安政复决〔2007〕57号行政复议决定，撤销上述处理决定，并责令滑县人民政府重新作出行政行为。2016年6月7日，滑县人民政府重新作出滑政土〔2016〕第25号《关于滑县鑫诚物资有限责任公司与滑县商务局、高学英、高玉安、高留保等三方土地权属争议的处理决定》，决定争议土地由鑫诚物资公司有偿使用。高学英不服，向河南省人民政府提出行政复议申请。河南省人民政府于2016年9月18日作出豫政复决〔2016〕第397号行政复议决定，维持上述滑政土〔2016〕第25号处理决定。高学英认为，本案争议的4.01亩土地的使用权归滑县商务局（原滑县物资局后并入滑县商务局）享有，原滑县牛屯物资站改制为鑫诚物资公司不合法，鑫诚物资公司就本案争议土地无权提出确权申请，高学英对本案争议的4.01亩土地中的部分土地享有合法使用权，滑县人民政府将争议的4.01亩土地确权给鑫诚物资公司有偿使用，不符合事实，于法无据，程序违法。河南省人民政府受理高学英的复议申请后，未查清事实，简单维持上述滑政土〔2016〕第25号处理决定，明显违法。请求：一、撤销滑政土〔2016〕第25号《关于滑县鑫诚物资有限责任公司与滑县商务局、高学英、高玉安、高留保等三方土地权属争议的处理决定》及豫政复决〔2016〕第397号《行政复议决定书》；二、责令被告滑县人民政府重新作出行政行为。原告高学英向本院提交了以下证据材料：第一组：1.滑政土〔2016〕25号处理决定，2.豫行政复决〔2016〕397号行政复议决定，3.安政复决（2007）57号行政复议决定。第二组：1.原滑县物资局与高玉安、高学英2003年5月5日签订的《土地及附着物租赁协议》，2.原滑县物资局2003年5月5日出具的收款收据。第三组：1.原滑县物资局2003年8月9日给滑县牛屯镇人民政府出具的说明，2.《村镇建筑许可证》（编号：2003081），3.滑县牛屯物资站1997年3月21日、2001年11月21日出具的收款收据各1张、滑县牛屯镇人民政府村镇规划建设土地管理所2003年11月24日出具的收款收据1张，4.滑国土（租）字第001号《滑县城镇国有土地使用权出租许可证》，5.编号为0085760的河南省土地收入专用票据（2003年7月21日）。第四组：《关于牛屯物资站改制问题纪要》（2003年3月21日）。第五组：原滑县物资局2003年12月26日给滑县工商行政管理局出具的说明。第六组：1.高玉安2003年4月21日委托书，2.高玉安出具的收款收据三张，3.高玉安与高学英2011年6月25日签订的补充协议。第七组：1.鑫诚物资公司弄虚作假骗取营业执照应予吊销的反映材料，2.王保平2015年3月8日证明，3.王保平的股东简况表，4.鑫诚物资公司公司名称预先核准申请书，5.滑县工商行政管理局行政处理告知记录。第八组：原滑县物资局2005年7月28日关于在牛屯镇南街5.4亩土地权属争议答辩书。

被告滑县人民政府及河南省人民政府辩称：一、滑政土〔2016〕第25号《关于滑县鑫诚物资有限责任公司与滑县商务局、高学英、高玉安、高留保等三方土地权属争议的处理决定》，认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。本案争议土地位于滑县牛屯镇南大街，东邻王学红、西邻木树会、南邻刘风江、刘进民、北邻南大街，系原滑县物资局1985年1月25日经协商出资32000元取得原滑县牛屯公社农机服务公司5.4亩土地的现存部分。原滑县牛屯物资站系原滑县物资局下属的独立法人实体，该站2003年4月整体改制为鑫诚物资公司，并依法办理了工商登记，具有独立法人资格。原滑县牛屯物资站改制方案经过滑县人民政府办公室《关于滑县物资局牛屯镇物资站改制的批复》（滑政办〔2003〕17号）确认，在该改制方案依法存在并已实施的情况下，鑫诚物资公司依法享有原滑县牛屯物资站使用范围内的国有土地使用权。原滑县牛屯物资站与高敬秀、高玉安2001年11月20日签订的有关经营房屋划分和债务分担协议，系改制前原滑县牛屯物资站内部人员关于经营方式的约定，不是对外分立为两个单位和对土地使用权的分割。随着原滑县牛屯物资站的改制，企业经营方式应由改制方案确定，该协议已无继续履行的依据。《关于牛屯物资站改制问题纪要》是在滑政办〔2003〕17号批复作出之前形成的，对于其与经县政府批准的改制方案不一致的地方，应以改制方案为准。高学英与高玉安、高留保父子之间达成的相关协议，属于其个人之间自愿就相关权利义务的约定，不能作为高学英对争议土地享有合法土地使用权的依据。鑫诚物资公司是否按照改制方案与原滑县物资局或滑县国土资源局签订合同有偿使用相关土地，是改制方案落实是否彻底的问题，该问题应由原滑县物资局及土地管理部门依法处理，不能因此而否定鑫诚物资公司依改制方案确定的对土地应享有的使用权。改制前的原滑县牛屯物资站与改制后的鑫诚物资公司均是独立于滑县商务局的实体组织，滑县商务局也未直接管理使用争议土地，滑县商务局依法不享有争议土地使用权。高玉安及高留保系原滑县牛屯物资站职工，依法应按照改制方案确定其权利义务，且二人已通过协议方式将权利转让给高学英，其二人作为个人不再享有争议土地使用权。鉴于高学英在争议土地上进行了较大投入且为解决高玉安和高留保及其他职工的生产生活作出了贡献，建议改制后成立的鑫诚物资公司对高学英作出适当补偿。滑县人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条赋予的职权，按照《土地权属争议调查处理办法》规定的程序，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十六条、第二十七条的规定，根据土地确权从实际出发、尊重历史、面对现实的原则，在调解未果的情况下，作出滑政土〔2016〕第25号处理决定，并无不当。二、豫政复决〔2016〕第397号行政复议决定程序合法，结果正确。请求：驳回原告高学英的诉讼请求。

被告滑县人民政府及被告河南省人民政府向本院提交了证明滑政土〔2016〕第25号处理决定合法性的以下证据、依据：1.确权申请书，2.土地权属案件立案呈批表，3.土地权属争议案件文书送达回证4张，4.滑政土〔2016〕25号处理决定，5.豫政复决〔2016〕397号行政复议决定，6.原滑县牛屯物资站土地使用现状图(2011年10月19日)，7.滑政土〔2007〕21号处理决定，8.安政复决〔2007〕57号《复议决定书》，9.《滑县牛屯物资站改制实施方案》，10.滑物〔2003〕2号请示，11.滑政办〔2003〕17号批复，12.鑫诚物资公司与高玉安、高留保签订的协议书，13.滑县物资局与高玉安、高学英2003年5月5日签订的《土地及附着物租赁协议》，14.滑国用（2003）字第043号《国有土地使用证》，15.原滑县物资局2003年8月9日给滑县牛屯镇人民政府出具的说明，16.原滑县物资管理公司与原滑县牛屯公社农机服务公司1985年1月25日签订的协议书，17.记账转账凭证2张，18.1985年3月10日收到条，19.1985年1月30日中国工商银行信汇凭证，20.滑物〔1997〕9号通知，21.滑物〔2002〕14号通知，22.原滑县牛屯物资站与高敬秀、高玉安2001年11月20日签订的协议书，23.原滑县牛屯物资站2001年11月21日出具的收到条，24.《关于牛屯物资站改制问题纪要》，25.高玉安与高敬朝2003年3月21日签订的协议，26.滑国土注字〔2004〕010号《注销土地出租许可证通知书》，27.（2005）滑行初字第27号行政判决书，28.（2005）滑行初字第28号行政判决书，29.（2008）滑行初字第44号行政判决书，30.（2009）安行终字第30号行政判决书，31.（2010）安民三终字第31号民事判决书，32.询问笔录11份，33.《中华人民共和国土地管理法》部分条文及《土地权属争议调查处理办法》。

被告河南省人民政府向本院提交了证明复议程序合法的以下证据、依据：第一组：1.行政复议申请书，2.滑政土〔2016〕25号处理决定。第二组：1.《行政复议案件答复通知书》及邮政特快专递详情单，2.《第三人参加行政复议通知书》及邮政特快专递详情单各3张。第三组：豫政复决（2016）397号行政复议决定及邮政特快专递详情单2张。

第三人鑫诚物资公司述称：滑政土〔2016〕第25号处理决定及豫政复决〔2016〕第397号行政复议决定实体、程序均合法，适用法律均正确。原滑县牛屯物资站与高敬秀、高玉安2001年11月20日签订的有关经营房屋划分和债务分担协议、《关于牛屯物资站改制问题纪要》及其他协议，均随着改制文件的生效而终结。原滑县牛屯物资站改制前相关经济方面的善后问题与本案土地确权不是同一法律关系，由改制后设立的鑫诚物资公司依“改制实施方案”及相关文件与利害关系方妥善处理。鑫诚物资公司运营过程中的个别问题，早已经工商行政管理部门行政处理并纠正，与本案土地确权无关，与高学英无关。高学英早已不具有滑县商务局及其下属企业或鑫诚物资公司的职工身份，涉案土地与高学英已无法律上的利害关系。高学英请求确认争议土地中的2.005亩使用权归其享有没有事实根据与法律依据，依法不能成立。请求：驳回原告高学英的诉讼请求。第三人鑫诚物资公司向本院提交了以下证据材料：第一组：滑物〔2002〕14号通知。第二组：1.《滑县牛屯物资站改制实施方案》，2.滑物〔2003〕2号请示，3.滑政办〔2003〕17号批复，4.鑫诚物资公司营业执照，5.鑫诚物资公司法定代表人身份证明，6.高敬朝身份证复印件。第三组：（2009）安行终字第30号行政判决书。第四组：1.滑土字〔2003〕第0127号《责令停止土地违法行为通知书》，2.滑土字〔2003〕第0127号《责令停止土地违法行为通知书》送达回证，3.滑国土注字〔2004〕010号《注销土地出租许可证通知书》，4.滑国土监〔2009〕322号《行政处罚决定书》。第五组：（2005）滑行初字第28号行政判决书。第六组：鑫诚物资公司与高玉安、高留保2007年10月3号签订的协议书。第七组：鑫诚物资公司修改后的章程。

第三人滑县商务局述称：滑政土〔2016〕第25号处理决定及豫政复决〔2016〕第397号行政复议决定认定事实不清，适用法律错误。本案争议的4.01亩土地系国有土地，该土地使用权归滑县商务局享有。争议的4.01亩土地系原滑县物资管理公司为在滑县牛屯镇设立物资站,于1985年1月25日与原滑县牛屯公社农机服务公司签订协议，以32000元购得原滑县牛屯公社农机服务公司一处空院（地皮面积5.4亩），该5.4亩土地由原滑县牛屯物资站经营使用。2003年，滑县牛屯镇人民政府对该镇南大街进行拓宽，原滑县牛屯物资站老临街房被拆除，上述5.4亩土地现存4.01亩。原滑县牛屯物资站2003年进行改制时以高学英为代表的部分职工不同意改制，在原滑县物资局协调、监督下，原滑县牛屯物资站使用的5.4亩土地中的2.7亩授权高学英等人使用，另外2.7亩授权高敬朝等人设立的鑫诚物资公司使用，并明确双方使用的该宗土地系承租使用。鑫诚物资公司是由高敬朝、高敬香、王保平三个自然人股东设立，全部是现金入股。该公司没有国有资产的股份，涉案土地没有参股。根据《关于印发滑县人民政府机构改革实施意见的通知》（滑文〔2004〕52号）、《滑县机构编制委员会关于滑县商业贸易管理公司合并到滑县商务局的通知》（滑编〔2008〕10号）要求，原滑县物资局的职能划归滑县商务局。上述4.01亩土地虽被原滑县牛屯镇物资站用于经营，但该土地使用权并没转让，现滑县商务局是该土地的合法使用权人。请求：一、撤销滑政土〔2016〕第25号《关于滑县鑫诚物资有限责任公司与滑县商务局、高学英、高玉安、高留保等三方土地权属争议的处理决定》及豫政复决〔2016〕第397号《行政复议决定书》；二、责令被告滑县人民政府重新作出行政行为。第三人滑县商务局向本院提交了以下证据：第一组：1.鑫诚物资公司设立登记申请书，2.鑫诚物资公司股东（发起人）名录，3.鑫诚物资公司董事会成员、经理、监事会成员情况，4.鑫诚物资公司章程，5.（2003）滑蓝会验字第38号《报告书》，6.鑫诚物资公司设立登记审核表。第二组：1.原滑县物资管理公司与原滑县牛屯公社农机服务公司1985年1月25日签订的协议书，2.《滑县牛屯物资站改制实施方案》。第三组：1.滑文〔2004〕52号通知，2.滑编〔2008〕10号通知。

经庭审质证：一、对被告滑县人民政府及河南省人民政府共同提交的证据。原告高学英的质证意见：证据1、3真实性无异议。证据2及证据27-31真实性无异议，但不能证明被诉处理决定合法。证据4、5真实性无异议，但内容不合法。证据6、8、10及证据13-25无异议。证据7真实性无异议，但已经被上级机关撤销。证据9、11真实性无异议，合法性有异议。证据12、26真实性、合法性、关联性均有异议。证据32除了高金秀的询问笔录无异议，其他的询问笔录均有异议。第三人鑫诚物资公司的质证意见：对证据无异议。第三人滑县商务局的质证意见：对证据证明目的有异议，其他的质证意见同原告高学英的质证意见一致。二、对被告河南省人民政府提交的证据。原告高学英的质证意见：滑政土〔2016〕第25号处理决定和豫政复决〔2016〕第397号《行政复议决定书》内容不合法，其他证据无异议。被告滑县人民政府及第三人鑫诚物资公司均对证据无异议。第三人滑县商务局的质证意见：同意原告高学英的质证意见。三、对原告高学英提交的证据。被告滑县人民政府的质证意见：第一组、第四组证据的真实性无异议，但不能证明高学英的主张。第二组证据形式和内容均不合法，不能证明高学英的主张。第三组证据不具有法律效力，不能证明高学英的主张。第五组、第六组、第七组证据与本案不具有关联性，不应采纳。第八组证据仅是滑县物资局的单方陈述，不能作为证明高学英主张的证据使用。被告河南省人民政府及第三人滑县鑫诚物资有限责任公司均同意滑县人民政府的质证意见。第三人滑县商务局的质证意见：对证据无异议。四、对第三人鑫诚物资公司提交的证据。原告高学英的质证意见：第一组证据无异议。第二组证据中的证据1－3有异议，其他证据无异议。第三组、第四组、第七组证据与本案无关联性。第五组证据无异议。第六组证据有异议，高留保、高玉安的权利义务转移给了高学英。被告滑县人民政府及被告河南省人民政府均对证据无异议。第三人滑县商务局的质证意见：同意原告高学英的质证意见。五、对第三人滑县商务局提交的证据。原告高学英质证意见：第一组证据中的证据2真实性有异议，该组证据的证明目的无异议。第二组证据的质证意见同对滑县人民政府提供的该证据的质证意见一致。第三组证据无异议。被告滑县人民政府的质证意见：第一组证据与本案无关联性。第二组证据真实性无异议，证明目的有异议。第三组证据真实性无异议。被告河南省人民政府和第三人鑫诚物资公司均同意滑县人民政府的质证意见。

本院对上述证据作如下确认：被告滑县人民政府提交的证据12与本案不具有关联性，本案不予采纳。被告滑县人民政府提供的其他证据取得方式和来源合法，且与本案相关联，本院予以确认。被告河南省人民政府提交的证据真实、合法，且与本案相关联，本院予以确认。原告高学英提交的第一组证据、第二组证据中的证据1、第三组证据中的证据1、第四组证据，分别与被告滑县人民政府提交的证据4、5、8、13、15、24相同，本院予以确认。原告高学英提交的第二组证据中的证据2、第三组证据中的证据2－5、第五组证据、第八组证据真实、合法，且与本案相关联，本院予以确认。原告提交的第六组、第七组证据与本案不具有关联性，本院不予采纳。第三人鑫诚物资公司提交的第一组证据、第二组证据中的证据1－3、第三组证据、第五组证据，分别与被告滑县人民政府提交的证据21、24、10、11、30、28相同，本院予以确认。第三人鑫诚物资公司提交的第二组证据中的证据4－6、第四组证据真实、合法，且与本案相关联，本院予以确认。第三人鑫诚物资公司提交的第六组、第七组证据与本案不具有关联性，本院不予采纳。第三人滑县商务局提交的第一组证据与本案不具有关联性，本院不予采纳。第三人滑县商务局提交的第二组证据与被告滑县人民政府提交的证据16、24相同，本院予以确认。第三人滑县商务局提交的第三组证据真实、合法，且与本案相关联，本院予以确认。

经审理查明：本案争议土地位于牛屯镇南大街，系原滑县物资管理公司1985年购买原滑县牛屯公社农机服务公司一处空院（5.4亩）的现存部分（4.01亩），原由原滑县牛屯物资站经营使用，属国有土地。鑫诚物资公司因其与原滑县商业贸易管理公司、高学英、高玉安、高留保就原滑县牛屯物资站使用的5.4亩土地使用权产生争议，向滑县人民政府申请确权。滑县人民政府于2007年7月6日作出滑政土〔2007〕21号《关于原牛屯物资站5.4亩土地权属争议的处理决定》，将上述5.4亩土地确权归鑫诚物资公司有偿使用。高学英不服，向安阳市人民政府提出复议申请。安阳市人民政府于2007年12月17日作出安政复决〔2007〕57号行政复议决定，以滑县人民政府认定事实不清、证据不足、适用法律错误为由撤销该处理决定，并责令滑县人民政府重新作出行政行为。2011年6月9日，鑫诚物资公司重新向滑县人民政府提出确权申请，滑县人民政府于2011年7月11日受理该申请。滑县人民政府经调查并在调解无果的情况下，于2016年6月7日作出滑政土〔2016〕第25号《关于滑县鑫诚物资有限责任公司与滑县商务局、高学英、高玉安、高留保等三方土地权属争议的处理决定》，决定原滑县牛屯镇物资站使用的4.01亩土地由鑫诚物资公司有偿使用。高学英不服，于2016年8月2日向河南省人民政府提出行政复议申请。河南省人民政府受理后，于2016年8月8日分别向滑县人民政府、鑫诚物资公司、滑县商务局、高玉安、高留保邮寄送达《行政复议案件答复通知书》、《第三人参加行政复议通知书》。2016年9月18日，河南省人民政府作出豫政复决〔2016〕第397号《行政复议决定书》，决定维持上述滑政土〔2016〕第25号处理决定，并向上述当事人送达该行政复议决定书。

另查明：原滑县物资管理公司与原滑县物资局是一个机构两块牌子。2004年，滑县物资管理公司被撤销，该公司的职能由滑县商业贸易管理公司承担。2008年，滑县商业贸易管理公司并入滑县商务局。原滑县牛屯物资站成立于1982年8月，系滑县物资局的派出机构。原滑县物资管理公司1985年取得上述空院后交由原滑县牛屯物资站经营使用。1989年12月，原滑县牛屯物资站改为国有企业法人，仍隶属于原滑县物资局。2001年11月20日，原滑县牛屯物资站与该站职工高敬秀、高玉安签订协议，约定该站大门以东楼房4间由高敬秀经营使用，并负担该站部分债务；该站大门以西瓦房5间由高玉安经营使用，并负担该站部分债务。2003年3月21日，原滑县物资局召开会议，并形成《关于牛屯物资站改制问题纪要》，该纪要记载会议议定的第二条内容为：“场地使用范围，原大门以东顶到院南头归牛屯物资站使用，原大门以西顶到南头由物资局另行安排。”2003年4月5日，原滑县物资局作出《关于滑县牛屯物资站改制的请示》（滑物〔2003〕2号），并附《滑县牛屯物资站改制方案》报请县改制办审批。2003年4月15日，滑县人民政府办公室作出《关于滑县物资局牛屯物资站改制的批复》（滑政办〔2003〕17号），该批复内容为：“一、同意牛屯物资站整体改制为滑县鑫诚物资有限责任公司。二、公司整体承接原企业的资产负债和人员。三、鉴于牛屯物资站占用土地的使用权归物资局所有的实际，同意新公司有偿使用，由滑县物资局和滑县鑫诚物资有限责任公司签订合同确定。四、牛屯物资站的改制工作由滑县物资局负责组织实施，要做好深入细致的思想政治工作，确保改制顺利进行。”鑫诚物资公司后申请办理了工商注册登记，并于2003年4月22日取得《企业法人营业执照》，公司法定代表人为高敬朝。2003年5月5日，原滑县物资局与高玉安、高学英签订《土地及附着物租赁协议》，将原滑县牛屯物资站大门中轴线西至西围墙、南至院南墙1536平方米土地租给高玉安、高学英使用。2003年5月12日，滑县人民政府就原滑县牛屯物资站使用的土地为原滑县物资局颁发滑国用（2003）字第043号《国有土地使用证》，该证载明土地使用权面积3072平方米。2003年7月21日，滑县土地管理局为高玉安、高学英颁发滑国土出（租）字第001号《滑县城镇国有土地使用权出租许可证》，许可其二人租用上述1536平方米土地。当日，高学英交纳土地有偿使用费1850元。2003年8月，滑县牛屯镇人民政府对该镇南大街街道进行拓宽改造，原滑县牛屯物资站老临街房被拆除。2003年8月23日，滑县牛屯镇人民政府村镇规划建设土地管理所为高学英颁发《村镇建筑许可证》（编号2003081）。后高学英在租赁的土地上建设房屋6间。

上述《关于滑县物资局牛屯物资站改制的批复》（滑政办〔2003〕17号）第三项已被滑县人民法院生效的（2005）滑行初字第28号行政判决，以滑县人民政府办公室超越职权为由撤销。上述滑国用（2003）字第043号《国有土地使用证》已被滑县人民法院生效的（2005）滑行初字第28号行政判决，以滑县人民政府无正当理由未在法定期限内提交该登记、颁证行为证据及依据为由撤销。上述《村镇建筑许可证》（编号2003081）已被滑县人民法院生效的（2008）滑行初字第44号行政判决，以滑县牛屯镇人民政府超越职权为由撤销。滑国土出（租）字第001号《滑县城镇国有土地使用权出租许可证》已被滑县国土资源局于2004年注销。2009年9月21日，滑县国土资源局作出滑国监〔2009〕322号行政处罚决定，决定没收高玉安、高学英在承租的上述1536平方米土地上新建的建筑物和其他设施。

本院认为：《中华人民共和国城市房地产管理法》第三条规定：“国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度。但是，国家在本法规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第五条规定：“企业改革涉及的划拨土地使用权，有下列情形之一的，应当采取出让或租赁方式处置：（一）国有企业改造或改组为有限责任公司、股份有限公司以及组建企业集团的；（二）国有企业改组为股份合作制的；（三）国有企业租赁经营的；（四）非国有企业兼并国有企业的。”《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”本案中，争议土地系原滑县物资管理公司1985年购买原滑县牛屯公社农机服务公司一处空院的现存部分，原由原滑县牛屯物资站经营使用，属国有土地。因鑫诚物资公司系由原滑县物资站改制而来，属有限责任公司，且原滑县物资站改制时涉及划拨土地使用权，故根据上述规定，争议土地在原滑县物资站改制时应采取出让或租赁方式处置。庭审中，滑县人民政府和鑫诚物资公司均认可鑫诚物资公司就争议土地使用权没有依法办理出让手续或租赁手续，也未缴纳相应的出让金或租金。滑县人民政府在无证据证明争议土地已采取出让或租赁方式处置的情况下，即作出滑政土〔2016〕第25号《关于滑县鑫诚物资有限责任公司与滑县商务局、高学英、高玉安、高留保等三方土地权属争议的处理决定》，将争议土地决定由鑫诚公司有偿使用，明显缺乏事实根据和法律依据，该处理决定依法应予撤销。河南省人民政府在没有查清事实的情况下，作出豫政复决〔2016〕第397号行政复议决定，维持被诉处理决定，程序虽无不当，但结果错误，依法亦应予撤销。高学英诉称理由成立，其诉讼请求本院予以支持。滑县人民政府和河南省人民政府的答辩理由及鑫诚公司的述称理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款、第二款之规定，判决如下：

一、撤销滑县人民政府于2016年6月7日作出的滑政土〔2016〕第25号《关于滑县鑫诚物资有限责任公司与滑县商务局、高学英、高玉安、高留保等三方土地权属争议的处理决定》，及河南省人民政府于2016年9月18日作出的豫政复决〔2016〕第397号《行政复议决定书》；

二、责令滑县人民政府在本判决生效后6个月内重新作出行政行为。

案件受理费50元，由被告滑县人民政府和被告河南省人民政府各负担25元。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。

审判长　　赵卫红

审判员　　蔡　梅

审判员　　袁武明

二〇一七年三月十三日

书记员　　李维维