河南省高级人民法院

行政赔偿判决书

(2024)豫行赔再 6 号

抗诉机关:河南省人民检察院。

申诉人(一审原告、二审上诉人)郭冬某。

委托代理人仝永宽，北京在明律师事务所律师。

申诉人(一审原告、二审上诉人)郭石某。

委托代理人刘德宇，金博大律师事务所律师。

委托代理人邹雪雅，金博大律师事务所律师。

被申诉人(一审被告、二审被上诉人)原阳县阳和街道办事处，住所地河南省原阳县新城区太行大道南 58 号。

法定代表人牛文峰，该办事处主任。

出庭应诉负责人张月阳，该办事处党工委副书记。

委托代理人徐洪波，河南锦誉源律师事务所律师。

申诉人郭冬某、郭石某因与被申诉人原阳县阳和街道办事处(以下简称阳和街道办)行政赔偿争议一案，不服河南省新乡市中级人民法院(2022)豫07行赔终 64号行政赔偿判决，向河南省新乡市人民检察院申诉，河南省新乡市人民检察院提请河南省人民检察院抗诉。河南省人民检察院以豫检行监〔2024〕114号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2024年11月6日作出 (2024)豫行赔抗1号行政赔偿裁定提审本案。本院依法另行组成合议庭，于2024年12月19日对本案公开开庭审理。河南省人民检察院指派检察官王子凯、检察官助理王二鹏出庭支持抗诉。申诉人郭冬某及其委托代理人仝永宽，申诉人郭石某及其委托代理人刘德宇、邹雪雅，被申诉人阳和街道办的出庭应诉负责人张月阳及委托代理人徐洪波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

郭冬某、郭石某一审向河南省原阳县人民法院(以下简称一审法院)起诉请求:1.判令阳和街道办赔偿郭冬某、郭石某房屋损失2113020元(按4500元/平方米计算，平房61.35平方米+砖混仓库408.21平方米);2.赔偿郭冬某、郭石某附属物损失12734.5元(简易厕所900元、铁皮围墙927.5元、水泥地面5914.8元、对口抽2000元、电线杆1020元、乔木345元、盖板地面1627.2元);3.赔偿郭冬某、郭石某搬迁费5000元;4.赔偿郭冬某、郭石某经营损失2万元;5、支付郭冬某、郭石某资金占用利息127704.47元(暂计算至起诉日，上述4项合计2150754.5元，已经给付435065.3元。以差额1715689.2元为基数，按LPR标准的4倍，从2021年4月9日起计算至赔偿全额支付之日止)。

一审法院认定事实:郭冬某、郭石某系父子关系。二人在阳和街道办祖师庙村村西建有房屋、仓库、简易厕所、铁皮围墙26.5米，水泥地面、水井、线杆、乔木。因玄武公园建设，案涉建筑物及地上附着物所占土地被列入征收范围。阳和街道办对郭冬某、郭石某的房屋及地上附着物情况进行了调查、测量，并制作调查表，明确记载了房屋附属物情况，郭冬某予以签字确认。经原阳县房屋征收与补偿服务中心评估，该建筑物及地上附着物价值共计435065.3元。2021 年2月20日，阳和街道办向郭冬某、 郭石某下达限期拆除通知，要求郭冬某、郭石某自行拆除其房屋及附属设施。2021年4月7日，阳和街道办作出强制拆除通知书。 2021年3月12日、3月25日、4月8日，阳和街道办通过河南省农商银行三次转账到郭冬某账户1827.8元、384157.5元、49080元，共计435065.3元。2021年4月8日，阳和街道办组织人员将郭冬某、郭石某案涉房屋及附属物予以强制拆除，该强拆行为已经被河南省新乡市中级人民法院判决确认违法。后郭冬某、郭石某向阳和街道办邮寄赔偿申请书，阳和街道办在法定期限内未予回复。

一审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定:人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。本案中，关于郭冬某、郭石某第一项诉讼请求，郭冬某、郭石某主张应参照邻居连某某的补偿标准，以4500元/平方米的价格，由阳和街道办进行赔偿，但郭冬某、郭石某并未提交案涉国有土地使用证等国有土地上房屋的权属证明，其提交邻居被拆房屋的评估报告，与案涉被拆建筑物不具有关联性，且案涉被拆建筑物面积、修建标准等情况与邻居家房屋情况不同，一审认为郭冬某、郭石某的该项请求证据不足。 阳和街道办主张郭冬某、郭石某被拆建筑物及地上附着物价值435064.3元，阳和街道办已向郭冬某、郭石某足额补偿，不应当继续承担赔偿责任，阳和街道办为证明其主张向一审法院提交了原阳县房屋征收与补偿服务中心评估报告及支付凭证，一审认为阳和街道办已履行了举证责任，对阳和街道办的意见予以采纳。故对郭冬某、郭石某第一项诉讼请求，于法无据，不予支持。关于郭冬某、郭石某第二项诉讼请求，经一审查明，阳和街道办已按照评估价值进行补偿，现郭冬某、郭石某再次主张赔偿，属于重复，一审不予支持。关于郭冬某、郭石某要求的搬迁费用问题，庭审中，郭冬某、郭石某自认其和家人并未在案涉被拆建筑物内居住，其主张搬迁费于法无据，不予支持。关于郭冬某、郭石某要求的经营损失，不属于直接损失范围，不予支持。关于郭冬某、郭石某主张的资金占用利息，因阳和街道办已经足额赔偿郭冬某、郭石某损失，不存在未赔偿项目，故郭冬某、郭石某主张资金占用利息的诉求，不符合法律规定，不予支持。

一审法院于2022年10月28日作出(2022)豫0725行赔初 19 号行政赔偿判决:驳回郭冬某、郭石某诉讼请求。案件受理费50元，由郭冬某、郭石某负担。

郭冬某、郭石某不服一审判决，向河南省新乡市中级人民法院(以下简称二审法院)提起上诉。

二审法院查明的事实与一审查明事实一致。

二审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条的规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。本案中，阳和街道办强制拆除郭冬某、郭石某家房屋的行为已经被生效判决确认违法，郭冬某、郭石某有取得国家赔偿的权利。

本案的争议焦点为，在阳和街道办已对案涉建筑物及地上附着物以评估作价给予郭冬某、郭石某435065.3元补偿款的基础上，郭冬某、郭石某提起本案行政赔偿之诉，要求阳和街道办赔偿其房屋和附属物损失、搬迁费、经营损失、资金占用利息等请求，能否成立。

案涉房屋在被强制拆除之前，郭冬某、郭石某在相关房屋附属物调查表中签字确认，阳和街道办以评估作价为基础，已针对郭冬某、郭石某的房屋及附属物给予其435065.3元补偿款，郭冬某、郭石某亦认可收到了该款项。生效的河南省新乡市中级人民法院(2022)豫07行终28号行政判决书已查明，2021年2月20日，阳和街道办作出限期拆迁通知书，内容为:“......2021年度县政府民生实事之一玄武公园项目征用你家宅基地及房屋，所有宅基地、房屋及附属物补偿款已按照国家标准足额补偿到位，请于2021年2月28日前将房屋腾空并予以自行拆除，否则，将按照有关程序予以强制拆除。......”且该判决已认定无证据 证明案涉房屋所占土地系郭冬某、郭石某家的宅基地，阳和街道办对案涉房屋及附属物进行拆除的行为违反了《中华人民共和国行政强制法》的程序性规定。故在郭冬某、郭石某已取得房屋、附属物补偿款且未就补偿问题主张权利的情况下，其基于强制拆除行为被确认违法的事实，提起本案行政赔偿之诉，应举证证明阳和街道办的强制拆除行为因违反法定程序给其造成的直接损失。

根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条之规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。根据现有在案证据，不能证实郭冬某、郭石某持有案涉房屋、附属物的土地及房屋权属证明手续，亦不能证实其在建造案涉房屋、附属物时履行了法定报批手续，上诉人提交的证据均不能证实阳和街道办因违反法定程序强制拆除的行为本身客观造成了郭冬某、郭石某其他直接损失。故，郭冬某、郭石某诉请阳和街道办赔偿其房屋和附属物损失、搬迁费、经营损失、资金占用利息，缺乏事实根据和法律依据，该院不予支持。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，但一审收取案件受理费50元，不符合行政赔偿案件的收费规定，应予退还，该院对此予以纠正。郭冬某、郭石某的上诉请求，于法无据，应予驳回。

二审法院于2022年12月27日作出(2022)豫07行赔终64号行政赔偿判决:驳回上诉，维持原判。

河南省人民检察院抗诉认为，该案的争议焦点是郭冬某、郭石某被政府征收的对象是案涉的房屋还是房屋所占的土地，以及由其引发的补偿或赔偿标准问题。

(一)案涉被征收房屋所占用的土地性质为国有土地。河南 省自然资源厅于2023年7月31日出具的《政府信息公开申请答复书》(〔2023〕645号)载明，申请公开的区域在2009年第二次全国土地调查和2019年第三次全国土地调查中按国有土地调 查。原阳县自然资源局于2024年2月20日出具的《关于原阳县祖师庙村郭冬某被征收土地的情况说明》亦载明，该地块在第一次全国土地调查时，现状地类为工矿企业用地;在“二调”时，现状地类为城镇村及工矿用地;在“三调”时,现状地类为工业用地、公用设施用地、物流仓储用地、商业服务业设施用地。该地块在第二次、第三次国土调查时均按国有土地调查。同时，与郭冬某、郭石某案涉房屋相邻的连东海、毛克嵩两户房屋均办理了国有土地使用证。据此，从另一个侧面也证明了案涉房屋所占用的土地权属性质为国有土地。

(二)案涉征收行为的对象是国有土地上的房屋，政府应当 依照国有土地上房屋征收的补偿标准对郭冬某、郭石某予以补偿或赔偿。我国土地性质分为国有土地和集体土地。因土地性质不同，行政机关实施征收时所适用的征收程序受不同的法律、法规调整。国有土地上房屋的征收与集体土地的征收，虽均为征收，但依据我国法律法规，二者在征收主体、征收对象、征收程序、征收补偿安置内容和方式等方面均存在明显区别。本案中，郭冬某、郭石某案涉房屋所占用土地为国有土地，政府征收的对象是房屋而不是房屋占用的土地,对其征收应当按照国有土地上房屋 征收的程序和标准进行征收和补偿。原阳县房屋征收与补偿服务中心参照《新乡市人民政府关于调整新乡市国家建设征收集体土 地地上(地下)附着物补偿标准的通知》(新政文(2017)97号)对案涉房屋价值进行估价,阳和街道办依此评估价格进行补偿, 是用集体土地的征收补偿标准对国有土地上的房屋进行征收补偿，明显适用法律、法规错误

(三)政府不能因郭冬某、郭石某未办理国有土地使用权证等权属证明，错误认定征收对象的性 质。国有土地使用权证是证明权利人对土地拥有合法使用权的法律凭证,没有国有土地使用权证不等于土地权属性质不是国有。 郭冬某曾于2002年申请办理国有土地使用权证，并交纳了证书 工本费、权属调查费、测绘费，后因政府政策变化，未能取得土 地使用权证，也影响了相关房屋权属证明的办理,但不能据此否认征收的是国有土地上的房屋，更不能错误地用征收集体土地的补偿标准对郭冬某、郭石某进行补偿。在案涉房屋建在国有土地上,且未被有权机关认定为违法建筑的情形下，政府应当依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿标准进行补偿,依法保障被征收人的合法权益。当然，政府在征收补偿时，也应当一并考虑被拆迁人占有、使用国有土地的来源和方式，以兼顾国家利益和私人利益的平衡。

(四)河南省原阳县人民法院审判组织的组成不合法，可能影响公正审判。据当事人的反映，原阳县人民法院在一审适用普通程序审理本案过程中，合议庭组成人员为李某芹、孟某华、娄某武，庭审过程中却只有李某芹法官一人，孟某华、娄某武均未到场，严重违反法律规定的诉讼程序。庭审笔录显示，合议庭成员李某芹、娄某武在2022年10月10日下午，同时开庭审理本案和原阳县人民法院(2022)豫0725行初148号案件。对此，新乡市中级人民法院在审理本案中未经公开开庭,组成合议庭审查过程中也未对河南省原阳县人民法院的违法行为进行纠正，可能影响公正审判。特提出抗诉，请依法再审。

郭冬某、郭石某申诉称，与检察机关抗诉意见一致。

阳和街道办辩称:(一)阳和街道办已足额支付了补偿费用。 郭冬某、郭石某签字确认房屋附属物调查表，原阳县住建局、原阳县自然资源局对附属物评估后，阳和街道办支付补偿款435065.3元。(二)郭冬某、郭石某主张按照国有土地上房屋标准赔偿没有事实和法律依据。郭冬某、郭石某未提供国有土地使用权证，亦未提供证据证明通过出让、转让方式取得国有土地使用权。即使案涉土地在全国土地调查中显示为国有土地，也不能认定郭冬某、郭石某对案涉土地享有国有土地使用权，按照集体 土地征收进行补偿并无不当。(三)一审法院审判合议庭组成不存在问题。阳和街道办在开庭审理中，未发现合议庭组成人员存在任何问题。综上，一、二审法院事实认定清楚，适用法律正确，请求维持原审判决。

本院除确认一、二审查明事实外，另查明:1.《房屋附属物调查表》载明:郭冬某、郭石某共计有平房61.35平方米，砖混铁皮顶仓库408.21平方米，铁皮围墙26.5米，水泥地面98.58平方米、简易厕所6平方米，有线杆1根 11 米，乔木 30 以上1棵，对口抽水井 1 眼。郭冬某、郭石某(郭冬某代签)签字、按 手印，阳和街道办盖章。2.阳和街道办向郭冬某、郭石某支付的 435065.3 元，由房屋及附属物补偿款 388382.5 元(平房单价 800 元补偿 49080 元，砖混铁皮顶仓库单价 800 元补偿 326568 元， 简易厕所单价 150 元补偿 900 元，铁皮围墙单价 35 元补偿 927.5 元，水泥地面单价 60 元补偿 5914.8 元、电线杆单价 1020 元补 偿 1020 元，乔木单价 345 元补偿 345 元、对口抽水井补偿 2000 元、盖板地面单价 30 元补偿 1627.2 元)、土地补偿费 43740 元、 青苗补偿费 1827.8 元、院外树木补偿款 1115 元组成。其中，房屋及附属物补偿款主要依据《新乡市人民政府关于调整新乡市国 家建设征收集体土地地上(地下)附着物补偿标准的通知》(新政文(2017)97 号)确定。

本院认为，本案争议焦点有两个，一是涉案土地的性质及房地产的赔偿标准，二是应赔偿的具体数额。

关于第一个争议焦点。涉案土地原为集体土地，其虽先后被规划为国有工矿用地、公用设施用地等用途，但由于在一、二审未提交涉案地上附属物被拆除时法定的征收或其他转变土地性质的审批手续，也没有实施集体土地征收，应认定该规划尚未实施完毕，故涉案房屋及附属物被拆除时其相应的土地在法律上仍属于集体土地。郭冬某、郭石某称相邻的土地至少有两户已经办理了国有土地使用权证，以此说明其占用的土地也应属于国有土地;阳和街道办对此辩称，申诉人所称邻居的土地证也是按国有 划拨土地办理的，对持有国有土地使用权证的按国有土地进行补 偿，不持有国有土地使用权证的则应按集体土地补偿。本院认为，从河南全省土地管理的实际情况看，全省各地对城市建成区内的集体土地，有些地方是按国有划拨土地进行管理的，有些地方则采取更为松散的管理方式，即部分按国有划拨土地、部分按集体土地进行管理，而有些地方则一直按集体土地进行管理。本案中郭冬某、郭石某的邻居虽按照国有划拨土地进行管理，但由于郭冬某、郭石某并未办理国有土地使用权证，故不能得出其土地也系按国有土地进行管理的结论，更不能否认其土地仍属于集体土 地的性质。从国有划拨土地及集体土地价值的对比来看，二者都不允许进行市场交易，其价值主要通过两方面来体现，一是房屋的重置成本价，二是对土地的重新分配或补偿，同时也正是由于不允许市场交易、没有通常所称的市场价，该两类土地及房屋的价格往往是通过制定安置补偿文件来实现的，特别是集体或国有 划拨土地的价格，由于国家对此采取更为严格的流通管制措施，其价值更宜通过制定安置补偿文件来体现。本案中，由于原阳县人民政府已经下发《新乡市人民政府关于调整新乡市国家建设征收集体土地地上(地下)附着物补偿标准的通知》(新政文 (2017)97 号)，对集体土地征收制定了具体的补偿标准，应参照该标准计算赔偿数额。

关于第二个争议焦点。阳和街道办虽委托原阳县房屋征收与补偿服务中心参照当地政府制定的征收集体土地补偿文件评估，但由于在选定评估机构时和评估过程中没有听取郭冬某、郭石某的意见，没有向郭冬某、郭石某送达评估报告，该评估违反正当程序，本院不予采纳。

对于如何计算郭冬某、郭石某二人的损失，本院详述如下:

1.对于房屋损失，应参照征收集体土地的补偿文件确定。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条规定:“违法行政行为造成公民、法人或者其他组织财产损害，不能返还财产或者恢复原状的，按照损害发生时该财产的市场价格计算损失。市场价格无法确定，或者该价格不足以弥补公民、法人或者其他组织损失的，可以采用其他合理方式计算。违法征收征用土地、房屋，人民法院判决给予被征收人的行政赔偿，不得少于被征收人依法应当获得的安置补偿权益。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条 第三款规定:“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”在一审庭审中郭冬某、郭石某陈述案涉平房为砖混结构，阳和街道办对此未提出异议，郭冬某、郭石某提交了案涉房屋被拆除前的外观照片，本院认定案涉平房应按砖混结构对应的补偿标准确定赔偿额。《新乡市人民政府关于调整新乡市国家建设征收集体土地地上(地下)附着物补偿标准的通知》(新政文(2017)97 号)规定，砖混结构的平房补偿标准为 800-1300 元每平方米，依据“赔偿不低于补偿”原则并结合房屋状况、所在位置、对其他人员的补偿情况，本院酌定按 1300 元每平方米的标准确定赔偿额。根据双方共同签字、盖章的《房屋附属物调查表》显示，案涉仓库 为砖混铁皮顶结构，参照上述集体土地征收补偿文件，本院酌定按 1100 元每平方米的标准确定赔偿额。扣除已按 800 元每平方米支付部分，还应支付平房和仓库的赔偿款共 153138(500× 61.35+300×408.21)元。

2.对于搬迁费，首先应以当地安置补偿文件的明确规定作为 依据。郭冬某、郭石某既未提交相关文件依据，亦未提供证据证明该费用实际发生，本院不予支持。对于经营损失，郭冬某、郭石某主张赔偿房屋被拆除导致仓库不能租赁造成的租金损失2万元，本院对此认为，该租金损失系未来的可期待利益，具有不确定性，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项 规定的“直接损失”，也不属于《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条第四项规定的“实际损失”， 本院不予支持。对于利息损失，未及时支付赔偿金所产生的利息属于直接损失的范围，应予赔偿。阳和街道办实施的强制拆除行为于 2022 年 4 月 2 日被确认违法，应当自次日起按存款利率支付利息。

3.对于应当赔偿的房屋以外的其他附属物及土地损失，郭冬某、郭石某诉请的赔偿项目及赔偿数额与原阳县房屋征收与补偿 服务中心出具的评估结果一致，当事人双方对该数额并无争议，本院对此予以确认。

关于郭冬某、郭石某所称一审部分合议庭组成人员未参加庭审，审判组织组成不合法的问题。《最高人民法院关于进一步加 强合议庭职责的若干规定》第五条规定:“开庭审理时，合议庭全体成员应当共同参加，不得缺席、中途退庭或者从事与该庭审无关的活动。合议庭成员未参加庭审、中途退庭或者从事与该庭审无关的活动，当事人提出异议的，应当纠正。合议庭仍不纠正的，当事人可以要求休庭，并将有关情况记入庭审笔录。”一审庭审笔录未体现郭冬某、郭石某提出过异议，且郭冬某及其与郭石某共同委托的诉讼代理人在庭审结束后均在笔录中签字确认， 阳和街道办称未发现合议庭组成人员存在问题。根据《中华人民 共和国行政诉讼法》第一百零一条的规定，本案不存在《最高人 民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百二十三条第一项所规定的审判组织组成不合法的情形。

综上，除了已经赔偿的 435065.3 元外，阳和街道办还应向郭冬某、郭石某赔偿 153138 元及利息。一、二审判决事实不清，实体处理欠妥，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款、第二款之规定，判决如下:

一、撤销河南省新乡市中级人民法院(2022)豫 07 行赔终64号行政赔偿判决及河南省原阳县人民法院(2022)豫 0725 行 赔初19号行政赔偿判决;

二、原阳县阳和街道办事处于本判决生效之日起10日内向郭冬某、郭石某支付赔偿款 153138 元及利息(利息按照中国人民银行一年期同类存款基准利率，自 2022年4 月3日计算至付清上述款项之日);

三、驳回郭冬某、郭石某的其他诉讼请求。

本判决为终审判决。

审判长王松

审判员段励刚

审判员张东

二〇二四年十二月二十七日

法官助理 马丽楠

书记员张淑俐