裁判要点：

不作为行为在形式上可以分为明确拒绝型的不作为和不予答复或延期答复型的不作为。前者在本质上虽然也是不作为，但由于具有了拒绝行为这样一个明确的行政决定，当事人的权利义务因此受到了确定的约束。因此，此类行为在性质上与作为类的行政行为非常相似，应当适用行政诉讼法的一般起诉期限，即应当自知道或者应当知道拒绝的行政行为作出之日起六个月内提起诉讼；如果行政机关作出拒绝的行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道拒绝的行政行为内容之日起，根据当时有效的上述司法解释的规定，最长不得超过2年。

裁判文书：

安徽省高级人民法院行 

政 裁 定 书

（2020）皖行终1117号 

上诉人（一审原告）安庆市虹城房地产开发有限责任公司。

被上诉人（一审被告）安庆经济技术开发区管理委员会。

上诉人安庆市虹城房地产开发有限责任公司（简称虹城公司）因诉安庆经济技术开发区管理委员会（简称安庆经开区管委会）行政允诺一案，不服安徽省安庆市中级人民法院（2020）皖08行初18号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。

虹城公司在一审中诉称：2002年被告安庆经开区管委会希望通过原告的帮助完成菱建小区改造，同年10月9日双方确定原告承建此项目，同时被告承诺比照5平方公里工业园为此项目提供最优惠的政策和最优质的服务。随后，安庆经开区管委会经济发展局同意此项目立项。在项目实施过程中，2003年4月19日第一环建点拆迁指挥部《会议纪要》第一号确认第一还建点的拆迁方案及优惠补偿政策，明确了由被告承担的相关拆迁费用；2005年3月1日，被告以安开管〔2005〕15号向上级请示由原告负责菱建小区还建工作，承诺在税收上提供优惠政策，即此项目的税收返还企业，全部用于还房建设。经上级批示，包含原告在内的几家企业的税收暂缓缴入市金库；同时2006年9月4日《会议纪要》中被告进一步确认会兑现被告形成的书面承诺。被告在税收优惠政策兑现过程中，一直未能履行。2006年11月9日，原告因资金紧张请求被告履行税收政策，被告批示对原告的税收优惠政策按照2004年第一次会议纪要执行；2009年7月2日、8月15日，原告在完成该项目任务后再次请求被告返还税款，弥补原告的亏损，经协商约定争取在两个月内达成一致意见；2014年4月15日、2019年6月5日，原告再一次向被告要求处理税款返还问题，但被告未予回应，并以各种理由推脱。截至2019年底，原告在此项目上缴纳的各种税款累计32260393.89元，根据安庆经开区与市财政局9：1分成计算，安庆经开区财政税收所得部分为29034354.4元。原告已经按照被告的要求完成了拆迁还建工作，为此项目垫付了大量资金，被告应当根据相关会议、文件，将原告缴纳的税款全额返还。请求：1.判令被告履行税收优惠政策，退还原告税款29034354.4元及利息损失（自税款缴纳之日起按年利率0.35%支付至款清息止，暂计1030268.7元），两项合计30064623.1元；2.本案诉讼费用由被告承担。

一审法院经审理查明：2001年11月19日，安庆市人民政府办公室下发《关于对安庆经济技术开发区扩建工业园区实行若干优惠政策规定的通知》（宜政办秘〔2001〕102号），决定在五平方公里工业园内实行如下优惠政策：一、符合规划要求获准在工业园区内投资的企业，免缴所有地方政策性收费（时限为五年，自工业园区项目基础设施建设立项获准之日起，至5年后相同日的次日止）。二、符合规划要求并获准在工业园区内投资的企业，所缴纳税款中属于安庆市地方财政所得的部分，由开发区财政全额返还（时限为5年，同上）。三、市人民政府成立工业园区管理委员会，对工业园区实行封闭式管理（即对区内企业实施的所有行政行为需经工业园区管理委员会同意）、‘一站式’服务”。2002年6月12日，安庆经开区管委会召开会议，就虹城公司开发建设菱北还建区有关问题进行协调安排，并于2002年10月9日形成《关于菱北还建区拆迁改造问题的协调会纪要》，主要内容包括：“一、菱北还建区拆迁改造既是开发区发展的需要，也是改善区容区貌，争创国家级开发区的需要，开发区赞成并支持由虹城公司承担菱北还建区拆迁改造工程……三、虹城公司尽快向经开区经发局申报立项，开发区管委会将比照5平方公里工业园为此项目提供最优惠的政策和最优质的服务。”2002年10月16日，安庆经开区经济发展局作出安开经发字〔2002〕40号《关于同意安庆虹城房地产开发有限公司投资拆迁改造菱北还建区项目立项的批复》，原则同意该项目立项。2004年1月11日，安庆经开区管委会召开2004年第一次主任办公会议，并形成会议纪要，内容包括“关于第一还建区拆迁改造问题。会议同意被拆迁的总公司大楼300万元和已发生的280万元均作为管委会支付虹城公司费用中的一部分，整个还建工程中管委会应支付的余下部分从该项目所缴纳税收形成的财政收入中予以支付。对于该项目所缴纳税收形成的财政收入，在工程决算后如有剩余部分，管委会作为企业发展资金予以支持，如有欠缺部分，将由虹城房地产公司自行解决。”2005年3月1日，安庆经开区管委会向安庆市人民政府提交《关于余恒基房地产开发有限责任公司等四家企业的税收暂不缴入市金库的请示》（安开管字〔2005〕15号），其中涉及到虹城公司时有“开发区管委会在税收上提供优惠政策，即此项目的税收返还企业，全部用于还房建设，除此之外不再提供其他任何资金”的表述，同年3月8日市政府分管副市长作出批示：“请财政局研究，为兑现已承诺的纪要政策，此四家可暂缓执行。”2006年8月28日，安庆经开区管委会召开会议，专题听取虹城公司关于菱建小区建设情况的汇报，并就菱建小区还房安置和兑现菱建小区项目优惠政策等问题进行安排和部署，在2006年9月4日形成的第十四号会议纪要中，在关于建设菱建小区的优惠政策问题中有“为支持开发区第一还建点拆迁、安置和还房建设，开发区管委会就菱建小区建设问题先后出台过优惠政策。凡是开发区管委会形成的书面承诺，管委会一概认账。但管委会会议就兑现优惠政策的办法有明确规定的，按照规定执行”的表述。

原告认为被告未兑现税收返还行政允诺，于2009年7月2日向被告发出《关于要求落实政策兑现“菱建小区”项目上缴纳税款中地方财政所得部分全额返还的报告》（虹城字〔2009〕第04号），要求被告兑现承诺，将原告历年上缴的税款中属安庆市地方财政所得部分全部予以返还。2009年8月14日，安庆经开区财政局作出《关于“菱建小区”项目税收返还问题的意见》（安开财字〔2009〕28号），明确答复“无以返还”，并将该结论告知了原告。2009年12月20日，原告与被告经协商交涉就菱建小区还建安置相关问题达成《备忘录》，其中对税收优惠政策问题明确“关于对虹城房地产开发公司税收优惠政策兑现的问题，在菱建小区拆迁户还房工作全面结束，开发区建投公司债权得到全面清偿后三日内，开发区管委会开始与虹城房地产开发公司具体商讨，本着尊重历史、实事求是的原则，依据管委会为菱建小区项目出台的优惠政策，争取在两个月内达成一致意见。如果双方仍存在分歧，虹城公司可以向人民法院提起诉讼。”2014年4月15日，原告再次向被告发出《关于要求落实政策兑现“菱建小区”项目上缴纳税款中地方财政所得部分全额返还的报告》（虹城字〔2014〕第2号），要求被告兑现承诺返还税款28036467.33元。2014年7月20日，安庆经开区财政局对此作出《关于回复安庆市虹城房地产开发公司申请招商引资政策兑现的函》，该函认为此前作出的《关于“菱建小区”项目税收返还问题的意见》（安开财字〔2009〕28号）对相关事实的判定是公允准确的，因此坚持“无以返还”的结论，该复函于2014年7月25日送达原告。2020年1月，原告提起本案诉讼，请求判如所请。

一审法院认为：当事人提起行政诉讼，不应超过法定的起诉期限，否则人民法院将不予立案或驳回起诉。本案中，原告分别于2009年7月2日、2014年4月15日向被告提出兑现承诺、返还税款的请求，被告所属安庆经开区财政局分别于2009年8月14日、2014年7月20日作出书面答复，先后两次明确告知其“无以返还”，且该两份回复文件均已送达给原告。因此，原告至迟在2014年7月25日，即被告第二次书面重申不予返还时，即已知道被告拒绝履行行政允诺的事实，根据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。因此，原告在被告两次以书面形式明确告知其不返还相关税收的情况下，依然怠于行使诉权，直至2020年1月方才提起本案诉讼，显然已经超过了前述规定的2年的起诉期限且无正当理由，其起诉依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定：驳回原告虹城公司的起诉。案件受理费50元，在本裁定生效后退还原告虹城公司。

虹城公司上诉称：2014年7月25日至今本案的诉讼时效多次发生中断，一审裁定驳回起诉缺乏事实依据，且适用法律不当。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。

安庆经开区管委会未向本院提交书面答辩意见。

对一审查明的案件事实，本院予以确认。

本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。

本案中，虹城公司系因认为安庆经开区管委会不履行税收优惠政策退还其税款而起诉，即针对行政机关不作为行为而起诉。不作为行为在形式上可以分为明确拒绝型的不作为和不予答复或延期答复型的不作为。前者在本质上虽然也是不作为，但由于具有了拒绝行为这样一个明确的行政决定，当事人的权利义务因此受到了确定的约束。因此，此类行为在性质上与作为类的行政行为非常相似，应当适用行政诉讼法的一般起诉期限，即应当自知道或者应当知道拒绝的行政行为作出之日起六个月内提起诉讼；如果行政机关作出拒绝的行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道拒绝的行政行为内容之日起，根据当时有效的上述司法解释的规定，最长不得超过2年。安庆经开区管委会早在2009年8月14日即书面答复，明确告知虹城公司“无以返还”，虹城公司怠于行使诉权直至2020年1月才提起本案诉讼，显已超过法定起诉期限。

民事法律规范中的诉讼时效与行政法律规范中的起诉期限不同。诉讼时效期间为可变期间，适用中止或者中断的规定；起诉期限在性质上属于程序法上的法定期间，不能中止或者中断，特殊情况下才可以申请延长或扣除被耽误的时间。设置起诉期限制度的目的和功能，在于维护行政行为的效力，以确保行政法律关系的尽早安定。故虹城公司以本案的诉讼时效多次发生中断为由提起上诉，该上诉理由明显不能成立，本院不予支持。

综上，一审裁定驳回起诉并无不当。虹城公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。 

审  判  长　  王玉圣

审  判  员　  宋　鑫

审  判  员　  蒋春晖

二〇二〇年十一月二十三日

法官助理        戴    红

书  记  员       陈维为