裁判要点

我国的高校有多种类型，如普通高等学校、“独立学院”、特定单位具有颁发学位资格的内设机构等。学生对高校行为不服能否申请行政复议或提起行政诉讼，仍存在较大争议。争议的解决，关键在于正确理解普通高等学校的定位、高校与教育主管部门之间、行政复议与行政诉讼之间的法律关系。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2021）最高法行申214号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张连泉，男，1991年9月19日出生，汉族，住天津市河北区。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：中华人民共和国教育部。住所地：北京市西城区西单大木仓胡同37号。

法定代表人：陈宝生，该部部长。

再审申请人张连泉因诉中华人民共和国教育部（以下简称教育部）行政复议一案，不服北京市高级人民法院（2020）京行终1374号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。

张连泉向本院申请再审，请求撤销一、二审判决，依法提审本案。主要事实和理由为：中国地质大学（北京）属于教育部直接管理的211、985、双一流高校，教育部不受理其行政复议申请错误。

本院认为，本案的核心争议是再审申请人张连泉向再审被申请人教育部所提行政复议申请是否符合法定受理条件。经一、二审法院查明，再审申请人所提复议请求为：确认中国地质大学（北京）不依法履行法定职责违法；责令中国地质大学（北京）依法履行法定职责，对张连泉晚发毕业证、学位证的行政侵权导致人身权利（健康权利、就业权利）受到损害，予以保护。再审被申请人决定不予受理。从再审申请人向本院所提再审申请材料看，难以得出一、二审法院判决驳回其诉讼请求及上诉存在错误的结论。再审申请人所提再审理由不能成立，本院不予支持。

综上，张连泉的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人张连泉的再审申请。

审判长　　李智明

审判员　　杨科雄

审判员　　李纬华

二〇二一年三月二十六日

法官助理    章文英

书记员          周琳

评析

张某某对独立学院的颁发学位证书行为不服，要求普通高等学校对独立学院的行为进行处理，之后因对处理行为不服向教育部申请行政复议，再对复议决定不服而提起行政诉讼。本案属于典型的涉高校行政争议的案件，但相比于其他对普通高校直接提起行政诉讼的案件，本案的法律关系更为复杂。主要表现在两个方面:一是主体更多。除普通高等学校外，还涉及独立学院。二是程序更多。除提起行政诉讼外，还涉及行政复议程序。妥善解决本案争议，必须理顺不同主体之间的法律关系，以及正确理解行政复议与行政诉讼制度的区别与联系。

一、普通高等学校与独立学院之间的法律关系

根据《高等教育法》第十八条规定，高等教育由高等学校和其他高等教育机构实施。大学、独立设置的学院主要实施本科及本科以上教育。高等专科学校实施专科教育。经国务院教育行政部门批准，科学研究机构可以承担研究生教育的任务。其他高等教育机构实施非学历高等教育。普通高等学校主要是指实行普通高等教育的普通学校，包括普通本科高等学校、普通高等职业学校、普通高等专科学校。普通高等学校实施普通高等教育的教育机构主要有:大学和学院、职业技术大学、职业技术学院、高等专科学校、独立学院等。根据隶属关系不同，高校可分为地方所属高校和中央部属高校。前者是指归当地政府(包括地市级或省级人民政府或教育行政主管部门)管理的高校，后者是指国务院组成部门及其直属机构在全国范围内直属管理的高校。本案同时涉及大学和独立学院，需进一步研究二者之间的关系，其中难点在于独立学院的界定。根据教育部2008年发布实施的《独立学院设置与管理办法》第二条、第三条第一款之规定，独立学院是指普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校，是民办高等教育的重要组成部分。第六条规定，国务院教育行政部门负责全国独立学院的统筹规划、综合协调和宏观管理;省级教育行政部门主管本行政区域内的独立学院工作。第二十五条第一款规定独立学院设立理事会或者董事会，作为独立学院的决策机构。第四十四条第二款规定，参与举办独立学院的普通高等学校，应当按照合作办学协议和国家有关规定，对独立学院的教学和管理工作予以指导。2020年5月，教育部办公厅发布了《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》，针对不同区域，不同类型，不同模式的独立学院，确定了三种转设路径:转为民办普通本科高校、转为独立设置的公办普通本科高校或终止办学。截至2021年1月26日，全国独立学院共有186所。本案中的中国地质大学(北京)长城学院，系由中国地质大学(北京)与保定贺阳教育投资有限公司合作开办的独立学院，属于由河北省教育厅主管的高等学校。根据前述规定，中国地质大学(北京)长城学院已更名为保定理工学院，属于独立颁发学位证书、学历证书的办学主体，其与中国地质大学(北京)同属中国高等教育的重要组成部门，其管单位为所在地的教育主管部门，即河北省教育厅，其与中国地质大学(北京)属于被指导与指导的关系，即中国地质大学(北京)对长城学院并不具有直接的管理关系，其对长城学院如何颁发毕业证、学位证等事项，并无相应的法定职责。因此，长城学院的学生要求中国地质大学(北京)对长城学院颁发学位证等行为进行处理，没有法律依据。另外，本案若按照张某某所主张，中国地质大学(北京)具有查处的相应法定职责，张某某亦应当直接向其申请行政复议，而非申请查处后不服再向教育部申请复议。其复议的对象属于内部监督行为，其提起本案的请求亦不能得到支持。

二、高等学校与教育主管部门之间的法律关系

我国《高等教育法》第十一条规定，高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。第十三条规定，国务院统一领导和管理全国高等教育事业。省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业，管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。第十四条规定，国务院教育行政部门主管全国高等教育工作，管理由国务院确定的主要为全国培养人才的高等学校。国务院其他有关部门在国务院规定的职责范围内，负责有关的高等教育工作。根据前述规定，教育行政部门与高等学校属于管理关系，但高校具有高度的自主办学权，对于高校自主办学事项，教育行政部门原则上不能直接管理。2017 年，教育部等部门联合印发了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，以使学校拥有更大办学自主权。就本案而言，长城学院的主管部门为河北省教育厅，中国地质大学(北京)的主管部门为教育部。

需要注意的是，根据《高等教育法》第十八条规定，高等教育由高等学校和其他高等教育机构实施。大学、独立设置的学院主要实施本科及本科以上教育。高等专科学校实施专科教育。经国务院教育行政部门批准，科学研究机构可以承担研究生教育的任务。其他高等教育机构实施非学历高等教育。《高等教育法》第六十八条第一款和第二款规定，本法所称高等学校是指大学、独立设置的学院和高等专科学校，其中包括高等职业学校和成人高等学校。本法所称其他高等教育机构是指除高等学校和经批准承担研究生教育任务的科学研究机构以外的从事高等教育活动的组织。我国可以从事高等教育的学校也有多种类型，包括军事机构如国防大学、党的机构如中共中央党校等、研究机构如社科院等。因此，在高校管理方面，也存在业务管理与行政管理等不同性质，有的事项可能存在双重管理的情形。因此，当事人在对相关管理行为不服而寻求救济时，应当厘清不同管理主体对管理事项的实质决定权。

三、学生与学校之间的法律关系

在学校内，与学校或其他教育机构可能发生法律关系的主体包括教师和其他教育工作者、受教育者等。理顺彼此之间的法律关系，系判断不同主体之间纠纷性质的基本前提。

关于教师和其他教育工作者与学校之间的关系，《教育法》第三十五条规定，国家实行教师资格、职务、聘任制度。第三十六条规定，学校及其他教育机构中的管理人员，实行教育职员制度。学校及其他教育机构中的教学辅助人员和其他专业技术人员，实行专业技术职务聘任制度。第二十九条规定:“学校及其他教育机构行使下列权利:(一)按照章程自主管理;(二)组织实施教育教学活动;……(六)聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分;……”根据前述规定，学校与其教师和其他教育工作者之间属于单位与员工之间的关系，相关事项大部分属于内部关系或劳动人事关系。教师与学校之间的纠纷一般不能通过行政诉讼路径予以救济，但对于部分具有外化特征的内部争议，如教师招录行为，通常认为可以提起行政诉讼，与学生和学校之间的争议解决路径相同，在下文详述。

关于学生与学校之间的关系，《教育法》第二十九条规定:“学校及其他教育机构行使下列权利:……(三)招收学生或者其他受教育者;(四)对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分;(五)对受教育者颁发相应的学业证书;……”第四十三条规定:“受教育者享有下列权利:(一)参加教育教学计划安排的各种活动，使用教育教学设施、设备、图书资料;(二)按照国家有关规定获得奖学金、贷学金、助学金;(三)在学业成绩和品行上获得公正评价，完成规定的学业后获得相应的学业证书、学位证书;(四)对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼;………”第四十四条规定:“受教育者应当履行下列义务:· (四)遵守所在学校或者其他教育机构的管理制度。”根据前述规定，学校与学生之间的关系较为特殊，具有管理与被管理之属性，但其又不属于单位与员工之间的关系;学校在对学生的教育方面具有全方面的管理职责，但学生又具有相对独立性，因而二者之间原则上属于内部关系，仅在特定事项上具有外部性特征。

四、学生对高校的行为不服的救济路径

学生对高校的各类行为都可能提出异议进而寻求法定救济路径。笔者认为，法律对相关争议的救济路径作出明确规定的，按照法律规定的路径进行救济。法律没有明确规定的，把握以下原则:一是尊重学校的自主权，因自主领域引发的纠纷，符合内部人事关系特征的，原则上按照内部申诉救济路径解决。二是不属于自主权范围，或自主权范围所涉事项不宜归人内部人事争议的，原则上按照外部纠纷救济路径解决。在确定具体救济路径之前，应当明确是否属于外部纠纷的性质，以及外部纠纷属于民事争议抑或行政争议两类。根据前述学生与学校之间的法律关系分析，以及基于充分尊重学校自主权之考虑，一般不宜将学校对学生的管理行为定性为外部行政纠纷，而仅对具有外部性特征、内部救济路径难以令当事人信服的相关管理行为才认定为外部纠纷。

法院对涉高校行政争议案件的受理，应保持谨慎态度。目前，法院主要受理的行政案件为直接涉及学生进人或退出学校的争议。前者主要为学生的招录行为，后者主要为颁发毕业证、学位证、结业证等行为。需要注意的是，(高等教育法》第二十条规定，接受高等学历教育的学生，由所在高等学校或者经批准承担研究生教育任务的科学研究机构根据其修业年限、学业成绩等，按照国家有关规定，发给相应的学历证书或者其他学业证书。接受非学历高等教育的学生，由所在高等学校或者其他高等教育机构发给相应的结业证书。《学位条例》第五条、第六条以及学位条例暂行实施办法》第六条、第十条规定，国务院授权的科学研究机构亦可以依法授予硕士、博士学位根据前述规定，涉高校行政案件的被告可能是高校或其他教育机构。实践中，可能因部分教育机构身份较为特殊，而就其能否成为行政诉讼被告存在争议。《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第二十四条第三款规定:“事人对等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会依据法律、法规、规章的授权实施的行为不服提起诉讼的，以该事业单位、行业协会为被告。”相机构存多重性质的身份，尤其是具有系党的机构等排除出行政诉讼被告范围的因素，但对于其授权实施的录取、颁发毕业、学位证书等行为，因内部救济路径在监督力、说服力等方面相对较弱，法院也应当肯定其行政诉讼被告主体资格。以本案为例，张某某对长城学院颁发学位证、毕业证的行为不服，可以以长城学院为被告向法院提起行政诉讼。但是，张某某并未选择此条路径，而是要求另一高校履行监督职责，进而向教育主管部门申请行政复议

由此引发另一个争议较大的问题，即高校可以作为行政诉讼的被告，能否类推作为行政复议的被申请人。对此，存在两种不同观点:一种观点认为，对高校的依授权行为不服，不能申请行政复议，本案被告即教育部以及一、二审法院均认同该观点，主要理由为:一是，高校不是一级行政机关，而是依据法律规定享有办学自主权，从事高等教育工作的法人，不能作为被复议申请人。二是，教育部与高校之间并非直接管理的行政关系，不具有法定的复议机关资格。另一种观点认为，可以申请行政复议，即高校可以作为行政复议的被申请人。主要理由为:一是，《行政复议法》第十五条第一款第三项规定，对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议。高校属于为增进社会福利、满足社会需要、提供社会服务而设立的事业单位，具有法律授权的公共事务管理职能，符合《行政复议法》规定的“法律、法规授权组织”主体标准及“依授权实施行政行为”行为标准。二是行政复议与行政诉讼之间的法律关系。相比于行政诉讼，行政复议具有内部监督特征，因而在受案范围方面要广于行政诉讼。换言之，原则上行政诉讼可以受理的案件，同样可以纳入行政复议受案范围。就前述两种观点，笔者更倾向于后一观点。但教育部及一、二审法院持有不同观点，亦表明本案所涉问题尚未形成统一认识，主要原因在于行政复议机关的确定。根据前述分析，从事高等教育行为的主体有多种，对应的主管部门或管理关系也可能有多重情形，因而行政复议机关的确定相对较为复杂。就本案而言，直接涉及教育部与中国地质大学(北京)之间的关系。对于教育部直属的高校，教育部具有直接管理的权限，且不存在其他行政主管部门，教育部可以作为行政复议机关。因此，张某某的诉讼请求不被支持，主要理由应为申请复议审查的对象并非法定的可以被复议的行政行为，而非教育部不能作为复议机关。事实上，实践中的难点问题主要集中在高校具有双重或多重管理关系，以及教育机构的身份本身具有特殊性等情形。根据《行政复议法》的规定，行政复议机关与被复议机关之间具有行政管理关系，包括上级对下级的管理以及对自身的管理(如省级人民政府、国务院部门等)，而部分教育机构的身份特殊，其得出的有关结论与普通高校可能有所不同。对此，应当具体情况具体分析:其他部委所属的高校，学生可以向该部委申请行政复议;对于国务院授权的科学研究机构如中共中央党校，其可以根据国务院授权颁发硕士、博士学位学历证书，当事人对颁发行为不服的，其主管单位应为国务院，而其自身又不属于国务院部门，也不受教育部主管。当事人主张申请复议的，可能存在多种情形:一是参照国务院部门的复议路径，向该校申请行政复议，二是向对科研机构授权的单位即国务院申请复议。但是，前述两种路径都没有对应的法律依据和有效的实践经验。因此，对于此类情形，则可以以没有适格复议机关为由，告知学生直接提起行政诉讼。

(作者单位:最高人民法院、河南省洛阳市中级人民法院)

来源：《行政执法与行政审判》 第84期