【裁判要旨】

1.当事人在行政协议中约定违约金的，应当得到尊重；除非出现约定违约金过高等情况，不应随意否定或者调整。

2.恪守合法有效的行政协议事关政府信誉，不仅是包括政府在内的双方当事人的义务，也是政府的根本利益和长远利益所系，本身即是国家利益和社会公共利益的一部分。不能简单地认为，凡是造成财政资金支出就是国有资产流失，就是损害国家利益和社会公共利益；更不能认为，继续履行合法有效的协议、支付合理范围的违约金是“严重损害国家利益、社会公共利益”。

3.为保障公共利益的实现，行政机关在客观上享有对方当事人所没有的某些行政优益权。但行政优益权不是恣意的权力，而应依法定条件和正当程序行使。行政机关不得凭借笼统的行政优益权，随意变更、解除协议。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 判 决 书

（2026）最高法行再470号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：蔡某，男，1968年出生，汉族，住海南省海口市。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：海南省海口市龙华区人民政府。住所地：海南省海口市龙昆北路19号。

法定代表人：黄克民，区长。

再审申请人蔡某因诉被申请人海南省海口市龙华区人民政府（以下简称龙华区政府）房屋征收补偿行政决定一案，不服海南省高级人民法院（2025）琼行终422号行政判决，向本院申请再审。本院于2026年9月18日组织询问，作出（2026）最高法行申2891号行政裁定提审本案。本院依法组成合议庭，现已审理终结。

据一、二审法院审理查明：

蔡某在海南省海口市经营五金电器商店，其房屋及附属物因海秀棚户区改造项目被纳入征收范围。2015年10月19日，龙华区政府作为甲方与乙方蔡某签订《海口市房屋征收补偿安置协议》（以下简称《补偿安置协议》）。协议约定，补偿安置采取产权调换的方式。甲方向乙方提供安置商业用房面积93.844㎡，位于金牛路西侧、北临规划路的第一层。甲方另支付乙方余款146,687元及其他款项，合计155,988元。协议第十条“特约事项三”（以下简称案涉协议条款）约定：“甲方自协议签订之日起，24个月内把商业用房交付给乙方使用。如逾期未交付，甲方每月按征收房屋停产停业补助：118,115元×1/24个月=4921元/月给予乙方补助。”

因龙华区政府未能在约定期限交付安置商业用房，双方先后六次签订补充协议，由龙华区政府按照约定标准（每月4921元）向蔡某发放补助。龙华区政府前后发放了52个月，合计255,829元，蔡某均已领取。2023年8月，蔡某起诉要求继续支付后续停产停业损失，该诉讼请求被海南省高级人民法院（2024）琼行终114号生效判决驳回。

2024年10月24日，龙华区政府作出《关于变更海口市房屋征收补偿安置协议的决定》（以下简称《变更决定》）。该决定主要内容为：一、删除案涉补偿安置协议第十条特约事项三关于逾期交房每月按4921元给予补助的约定；二、责令蔡某退还已经领取的停产停业补助255,829元。变更理由为：《海口市房屋征收补偿安置暂行办法》（海府〔2015〕54号）第十九条规定，因征收非住宅房屋造成停产、停业的，一次性给予12个月的补助。协议约定的逾期交房补助标准，超出前述规定的补助标准。龙华区政府将该变更决定向蔡某送达，并告知复议、诉讼权利。

蔡某不服，提起本案诉讼，请求撤销该变更决定。

海南省海口市中级人民法院一审认为，案涉协议约定逾期交房补助标准超出规范性文件规定，继续履行会造成国家资金损失，损害公共利益。龙华区政府依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款作出变更决定，并无不当。遂判决驳回蔡某的诉讼请求。

蔡某不服，提起上诉。

海南省高级人民法院二审认为，龙华区政府基于维护国家利益、社会公共利益单方变更行政协议，符合司法解释规定。一审判决认定事实清楚、适用法律正确。遂判决驳回上诉，维持原判。

蔡某向本院申请再审称，一、二审判决错误理解案涉协议条款性质，简单以地方规范性文件否定双方合法约定，忽视行政协议应当遵循的契约精神与当事人信赖利益保护原则，适用法律错误。请求撤销一、二审判决，撤销被诉《变更决定》。

龙华区政府答辩称，案涉协议约定的逾期交房补助超出地方规范性文件确定的停产停业补助标准，继续履行将造成国有资产流失，行政机关行使行政优益权单方变更协议，具有事实和法律依据。请求维持一、二审裁判。

本院另查明，2025年9月，龙华区政府已经向蔡某交付协议约定的安置商业用房。

本院认为，本案争议焦点为：龙华区政府以继续履行协议将损害国家利益、社会公共利益为由，单方变更征收补偿安置协议的相关条款，理由是否成立。

本案具体可以从几个方面分析：一，案涉协议条款的法律性质；二，案涉协议条款的法律效力；三，案涉协议条款内容是否合理；四，履行案涉协议条款是否导致国家利益受损；五，行政机关能否根据行政优益权单方变更案涉协议条款。

一、案涉协议条款的法律性质

案涉《补偿安置协议》第十条系作为“特约事项”出现。约定内容为，如果甲方自协议签订之日起24个月内未能交付安置商业用房，每月按征收房屋停产停业补助标准给予乙方补助。鉴于协议约定补偿安置采取产权调换方式，并约定了安置商业用房的具体交付时间，甲方不能如期交付将构成违约行为。该条款不但有损失补偿功能，也有惩戒违约行为、保障协议履行的功能。据此，案涉协议条款在法律性质上属于违约责任条款，协议条款所谓的“补助”在法律性质上属于违约金。尽管龙华区政府与蔡某在补充协议中有“临时安置补助费”和“停产停业补助费”等不同用语，但不同用语不能改变该条款中“补助”实则系合同违约金的法律性质。

二、案涉《补偿安置协议》条款的效力

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条列举了补偿协议一般应当包含的事项，并用“等事项”兜底。可见，安置补偿协议约定的事项不限于该条明文列举的事项，该条例更不禁止征收人与被征收人针对产权调换期房逾期交付的后果作出特别约定。《中华人民共和国民法典》第五百八十五条第一款明确规定：“当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。”可见，安置补偿协议约定违约金条款，为法律所允许。

《海口市房屋征收补偿安置暂行办法》第十九条关于非住宅房屋一次性给予12个月停产停业补助的规定，需要作出与上位法相一致的解释。如果不分具体原因、不管实际停产停业多长时间，都理解为只能一次性给予12个月的补助，不符合基本的公平原则，也不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定的精神。为此，《海口市房屋征收补偿安置暂行办法》第十九条的适用范围应当限缩理解为征收行为直接造成的停产停业损失的补偿。实践中，主要适用于当事人选择货币补偿的情形，也可适用于当事人选择的产权调换房屋为现房并且协议能够正常履行的情形。该条款并不排斥征收双方针对期房产权调换逾期交房的违约后果另行作出约定。简单套用规范性文件中关于一次性停产停业补助的标准，否定案涉违约责任条款的效力并要求收回已经支付的“补助”，无事实和法律依据。

三、案涉违约责任条款的合理性

当事人在行政协议中约定违约金的，应当得到尊重；除非出现约定违约金过高等情况，不应随意否定或者调整。依据《中华人民共和国民法典》第五百八十五条第二款规定，约定的违约金低于造成的损失的，人民法院可以根据当事人的请求予以增加；过分高于造成的损失的，人民法院可以根据当事人的请求予以适当减少。这一条款显示了遏制违约方、保护受害方的鲜明立场，人民法院在审理行政协议案件时应当遵循。

案涉《补偿安置协议》根据商铺总价的1%再除以24，计算每月应当支付的违约金数额为4921元。这一比例相当于每月万分之四，每年千分之五，完全在合理范围。因龙华区政府长期未能交付安置商业用房，蔡某另行租赁场地维持经营，需要支付相应的场地租赁费，此即龙华区政府长期未能交付安置商业用房所造成的实际损失。双方约定的违约金比例也不存在过分高于该实际损失的情形。据此，案涉协议条款不违反法律、行政法规的强制性规定，应当予以支持。

四、履行案涉协议是否导致国家利益受损

依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款，只有在履行行政协议过程中，出现继续履行协议将造成“严重损害国家利益、社会公共利益”的情形，行政机关才有权单方变更或者解除行政协议。市场经济必须是法治经济，法治政府必须是诚信政府。恪守合法有效的行政协议事关政府信誉，不仅是包括政府在内的双方当事人的义务，也是政府的根本利益和长远利益所系，本身即是国家利益和社会公共利益的一部分。不能简单地认为，凡是造成财政资金支出就是国有资产流失，就是损害国家利益和社会公共利益；更不能认为，继续履行合法有效的协议、支付合理范围的违约金是“严重损害国家利益、社会公共利益”。

五、行政优益权能否作为单方变更协议的依据

行政协议兼具行政性与契约性。行政协议签订后，双方应当信守协议，认真履行，非有法定事由不得单方变更、解除。为保障公共利益的实现，行政机关在客观上享有对方当事人所没有的某些行政优益权。但行政优益权不是恣意的权力，而应依法定条件和正当程序行使。行政机关不得凭借笼统的行政优益权，随意变更、解除协议。否则，既损害协议相对方的合法权益，也损害政府公信力。本案被诉《变更决定》简单地以协议约定内容与地方规范性文件不一致为由，直接单方删除经双方协商确定的违约责任条款并责令相对人退还已经领取的款项，不符合法律和司法解释规定的行政机关单方变更权的行使条件，有违政府恪守契约的精神，损害公民合理信赖利益。龙华区政府的答辩理由，不能成立。

综上，被诉《变更决定》的作出缺乏事实根据，适用法律错误，依法应予撤销。一、二审判决维持该行政决定，适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款之规定，判决如下：

一、撤销海南省高级人民法院（2025）琼行终422号行政判决；

二、撤销海南省海口市中级人民法院（2025）琼01行初37号行政判决；

三、撤销海南省海口市龙华区人民政府2024年10月24日作出的《关于变更海口市房屋征收补偿安置协议的决定》。

一、二审案件受理费共计100元，由海南省海口市龙华区人民政府负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　何海波

审 判 员　于　泓

审 判 员　李纬华

二〇二六年十一月四日

法官助理　章文英

书 记 员　余艺苑