河南省高院关于行政审判工作有关问题的意见
作者：征收拆迁律师 时间：2014-11-29 23:08:08 来源：刘德宇律师
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2005年5月19日、6月10日，省法院行政庭分别在焦作和南阳召开全省法院土地行政案件和行政审判新情况新问题专题座谈会，全省各中级人民法院行政庭庭长和有关部门的同志参加了座谈会。座谈会就审判实践中如何审理土地行政案件和与民事问题交叉的行政案件，以及如何以创新的思路处理好行政审判工作中出现的新情况、新问题，进行了讨论。会后，省法院行政庭就座谈会上讨论的问题，作了进一步的研究，现形成以下意见，供各地在行政审判实践中参考。
一、关于诉权保护
1、把握原告与被诉行政行为之间的利害关系的原则。对此应注意以下几个方面的问题：一是原告受被诉行政行为影响的利益应具有特定性，否则原告无诉讼主体资格；二是原告所主张的利益一般应为直接受被诉行政行为侵害的利益，否则原告无诉讼主体资格；三是在原告与被诉行政行为之间的利害关系为间接利害关系的情况下，如果原告所主张保护的利益无其他法律救济途径，应肯定其原告资格；四是对公益诉讼案件的受理，可以进行探索。
2、征地行政行为的可诉性。征用土地行为，由征用土地计划报告、县级以上人民政府批准文件、县级以上人民政府组织实施行为等行政行为组成。在原告笼统起诉征用土地行政行为违法，而未明确指出对什么行政行为起诉时，人民法院可行使释明权，了解原告起诉的真实意思，及时明确原告所诉的对象。征地批文在形式上是以内部行文方式作出的，这主要是受传统体制的影响，立法对行政行为的形式设计不规范，但在整个征用土地的过程中，决定征用法律效果的主要法律行为就是征地批文通过下级政府组织实施征地行为外产生了法律效果，影响了被征地人的利益，应当具有可诉性。县级以上人民政府或其他行政机关实际组织实施征地的行政行为是产生法律效果的行为，且在法律上具有独立意义，具有可诉性。
3、征地补偿行为的可诉性问题。征地是政府的行为，征地补偿的责任也在政府。原则上，由于不给补偿或补偿不符合法定标准的行为都是行政行为，具有可诉性。但实践中，由于征地不规范，由建设用地单位与被征地单位签订“补偿协议”的情况较多，如果被征地单位由于不承认征地协议而告政府的，应根据个案具体情况决定是否受理，如果协议的签订不是被征地单位的真实意思表示，可以在认定协议无效的基础上受理起诉。
4、关于行政机关出具的证明行为的可诉性。由于行政机关对外出具的证明对当事人的利益可能产生重要的法律影响，同时，这样的证明一般需要直接证据支持，如果不承认其可诉性，行政机关不负责任出具证明的行为就缺乏监督，其利益受该证明行为影响的当事人也没有有效的法律救济渠道。为加强对行政证明行为的监督、充分保护当事人的救济权利，从我国目前实际情况出发，对于诉行政证明行为的案件，如果证明行为对当事人利益产生实际影响，人民法院应作为行政案件受理。
行政机关的证明行为包括工伤事故责任认定、火灾事故责任认定、产品质量认证等以特定形式出现的证明行为和其他证明行为。但根据现行法律规定，不服公证行为的不再作为行政案件受理。
不服交通事故责任认定的案件，暂不作为行政案件受理。
5、婚姻登记行为的可诉性。婚姻登记行为是行政行为，具有可诉性。但对不服婚姻登记行为提起的行政诉讼应作具体分析，要注意审查原告的主体资格，确属与婚姻登记无法律上利害关系的起诉或恶意提起的诉讼，应予以驳回。
6、对因知假买假而引起的不服有关行政行为的案件，如果当事人与行政行为有特定的利害关系，人民法院应当受理。
7、公安机关的侦查行为和与侦查行为有关的职务行为引起的诉讼，是否作为行政诉讼案件受理要把握的标准。在实践中应把握以下几点：第一，公安机关虽依据刑事诉讼法立案，但却使用行政法规、地方性规章进行处理的，该处理行为不作为刑事侦查行为；第二，公安机关实施的划拨财产、没收财产行为，不作为刑事侦查行为；第三，公安机关对刑事案件案外人实施的限制或剥夺其财产权或人身权的行为，不属于刑事侦查行为；第四，公安机关不能举证是刑事侦查行为的，作为可诉行政行为处理；第五刑事强制措施终结后仍然扣押他人的财物、限制他人人身自由的按可诉行政行为处理。
8、对于原告以相邻关系为依据而实际为要求保护其通风、通行、采光权利等而诉请撤销第三人房产证的案件，应当先予受理。对于经审理后发现原告主张的权利与被诉行政行为无实质利害关系的情况，参照本《意见》第三十条第七项的有关规定处理。
9、关于诉讼时效中断。诉讼时效中断是诉讼时效制度的重要组成部分，对于因错误适用其他法律程序而致提起行政诉讼时效延误的，应适用时效中断。
10、有关经过行政复议的案件的受理。复议机关在复议期间内不作复议决定，当事人诉原具体行政行为的，人民法院应予受理，复议机关在诉讼过程中又作出复议决定的，复议决定应视为自始无效。
二、关于案件审理中的有关法律问题
11、对有关不服行政复议决定案件的审理。在审理当事人不服复议决定的案件中，法院可以通知作出原具体行政行为的机关作为第三人参加诉讼。为避免当事人反复诉讼、强化对案件的综合处理，在对此类案件的审理中，可以对原具体行政行为进行必要的审查，同时，在对复议决定的合法性审查中，要注重审查决定是否符合法律原则、内容是否正确，避免机械办案。
12、关于行政合同案件的审理。行政机关依据行政管理职权为实施行政管理的需要而与他人订立的合同，是行政合同，因行政合同引起的纠纷，可作为行政案件受理。对此类案件的审理可以参照民事立法，在裁判方式上可以参照民事诉讼法的有关规定。
13、对有关征用集体土地行政行为的认定和地上附着物的补偿。对征用集体土地程序中的房屋拆迁或补偿问题，我国目前还没有专门的立法规定，但原则上，征用土地的法律程序必须首先完成，然后才能组织实施征地行为。对于没有土地征用审批手续，边拆迁、边办征地手续或先拆迁后办征地手续的行政行为，均可认定为违法征地。对于被征土地上的房屋和其他附着物，应当根据法律规定或公平原则确定给予当事人补偿。
14、关于行政机关已收取土地出让金，但是没有签订土地出让合同，或者没有取得政府批准文件的土地出让行为如何处理。首先，行政机关收取土地出让金的行为是职务行为，当事人因此而要求行政机关履行职责或承担相关法律责任的，应作为行政案件受理。国有土地出让行为的性质是行政许可，在出让程序中，行政机关有主动权，有组织签订合同的责任，行政机关不签订合同，只收取受让人的出让金，导致出让行为违法，主要责任在行政机关而不在受让人。根据行政许可法关于信赖保护原则的规定，应保护交纳土地出让金的当事人的信赖利益，可以认定该出让行为有效，责令行政机关采取补救措施；如果认定出让行为有效会损害公共利益或者客观上已经不能出让，确实不能认定有效的，而原告的诉讼请求坚持保留土地使用权的，可以确认行政机关不予出让的行为违法，同时责令行政机关就原告因此而受到的损失给予公平补偿；如果原告不要求土地使用权而要求行政机关承担赔偿责任的，应依法判决行政机关予以赔偿。
15、在政府就同一宗土地的使用权先后承诺多方申请人的情况下，如何确定使用权人的问题。对于第一家全部交纳土地出让金而其他手续不全，第二家也交纳了出让金而其他手续比较齐全的情况，按照保护当事人的信赖利益的原则，应将土地使用权确定给第一家，同时责令政府补办手续。对于第一家不能按时支付土地使用权出让金，而第二家已交纳全部出让金的情况，根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》关于受让人延期付款超过60天的出让人有权解除合同的规定，可以将土地使用权确定给第二家。
16、关于收回国有土地使用权如何确定原批准机关的问题。由于收回土地使用权是针对土地使用者，收回的内容是土地使用权，“原批准用地”的人民政府，应该是指批准具体建设项目用地的人民政府o
17、关于收回土地使用权案件中的“适当补偿”标准问题。对于政府根据社会公共利益的需要或实施城市规划进行旧城区改造，提前收回土地使用权的情况，在我国土地使用权已经市场化的情况下，适当补偿应当理解为公平的补偿，应当以评估机构作出的关于争议土地使用权的市场评估价为补偿或者赔偿依据。
18、关于未经批准转让划拨土地的效力问题。在实践中当事人以各种方式非法转让划拨土地，以至于在转让后形成大量现实问题难以解决。法院处理该类问题时应兼顾法律和现实，不能机械办案，原则上，对划拨土地的转让应当认定无效，但是对转让后新的用地单位已经重新开发利用，甚至开发的产品又经过市场交易或以其他方式转让如果受让人经过批准并能通过补缴出让金解决问题，本着社会利益的最大化的原则，应肯定转让划拨土地行为的效力。
19、审理集体土地权属争议案件应当注意的问题：(1)1950年至1956年人民政府颁发的土地房产所有权证现已失去法律效力，不能作为现在仍然具有产权的证明，但可以作为证明当时土地房产所有权等事实的证据使用。(2)关于审理集体土地权属争议案件，应当注意实体审查和处理结果的公正性，避免案了事不了的现象，作出撤销处理决定以及责令行政机关重新作出行政行为的判决要慎重，避免因程序问题产生循环诉讼的现象。
20、关于城市市区集体土地转为国有的程序问题。对符合集体土地转为国有土地法定条件的农村集体土地，可确认集体土地转为国有。但土地权属涉及农村集体经济组织重大权益，政府应按照正当程序，在充分听取土地所有人以及其他利害关系人的意见后，将集体土地转归国有，在用地单位确定前，使用权仍然属原集体经济组织。建设项目需要用地的，在不影响土地原所有权人或现使用人现有生活水平的情况下，对土地使用权和房屋等附属物作出公平补偿后，收回土地使用权。
21、对集体土地国有化后村民的房屋性质的认定。集体土地国有化后，农民原集体宅基地也随之国有化。有关土地使用证和房产证未变更的，原则上不影响土地使用权和房产权。如果对上述房产实施拆迁，应适用城市房屋拆迁程序。
22、乡(镇)村有关建设用地和拆迁农民房屋问题
法律允许乡(镇)村企业建设、乡(镇)村公共设施、公益事业使用集体土地。但这种用地的批准实施和相关的拆迁行为按照什么程序进行目前尚缺乏法律法规依据。根据实际情况，一般可以认要由乡政府组织的用地和拆迁行为依据土地管理法的规定，审查该拆迁行为合法性，应把握以下几点：一是须符合乡(镇)土地利用总体规划；二是持县级以上人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照各省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上人民政府批准；三是对乡(镇)村公共设施、公益事业用地目的进行审查，防止政府借公共利益之名从事商业性质开发；四是涉及占用耕地的，必须依法经过批准；五是在程序上政府应当先对被拆迁人进行公平的安置和补偿后，方可以实施拆迁。
23、一个诉状中有多个诉讼请求的，应分别不同情况在程序上作不同的处理。对于诉一个被告多个相互有关联的行政行为的，可以合并审理，制作一个裁判文书，也可以在合并审理后针对不同的行政行为分别作出不同的裁判；对于一个被告的多个相互无内在关联的行政行为的，应建议当事人以不同的诉状分别起诉，可分别审理，也可合并审理；对于诉多个被告多个诉讼请求的情况，一般应分案受理或建议当事人针对不同的行政行为分别起诉，受理后可根据行政行为之间是否存在关联性决定是否合并审理，并分别作出裁判。
24、关于司法变更权。变更显失公正的行政处罚时，不得超过被告的职权范围。
25、关于行政案件中的民事问题一并处理问题。实践中应注意三个方面：第一，当事人有明确的民事诉讼请求的，可以与行政争议合并审理，但应当遵循正当程序的要求通知与民事争议有利害关系的当事人参加诉讼。第二，当事人虽然没有提出解决民事争议的诉讼请求，但在行政案件中对有关民事问题提出了诉讼主张，如果对民事问题的处理原则上不影响对行政案件的处理，而实际上有利于当事人之间的争议从根本上解决的，应当对相关民事问题一并处理。第三，如果政案件中的民事争议问题复杂，确需当事人另行起诉而不宜在行政案件中一并审理的，应按照法律规定分别适用不同程序进行处理，在处理行政争议时，告知当事人可另行提起民事诉讼。
26、关于信赖保护原则的运用。要认真学习和领会行政许可法中关于信赖保护原则的规定，并将信赖保护原则灵活运用到行政审判中。特别是对具有一般违法性的行政行为，行政机关不得随意自行撤销，如果行政行为由于损害他人或公共利益而必须撤销，因该行政行为的撤销而受到损失的人应当得到公平的补偿或赔偿。
27、对行政机关因无正当理由不按法定期限向法院提供作出行政行为的规范文件和证据依据致使行政行为被判决撤销、第三人利益受到损害的，如果第三人提起诉讼要求该行政机关赔偿损失，法院可以依法判决被告承担赔偿责任。
28、对行政行为有关违法性的认定。要注意二个具体问题：第一，为了避免因被告重新作出行政行为而引发反复诉讼，同时也为了及时维护有关行政法律秩序的稳定，对于行政行为中显著轻微的违法问题，可以认定为行政瑕疵不按违法对待。第二，对于行政行为中由于打印、文书文字处理中的疏忽等原因造成的文字错误，应认定为记录中的错误或物质错误，而不宜认定为违法。
29、对无效行政行为的认定。从现行司法解释关于对违法行政行为的处理的规定看，违法政行为不一定是无效行政行为。特别是在有关产权登记案件中，区分违法和无效行政行为具有重要意义。因此，在出现最高法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第五十七条第二款第三项规定的情形时，特别是在产权登记等案件中因过户等原因已无登记行为可以撤销，而确认有关登记行为是否有效对于处理产权争议有关键作用的情况下，应明确作出行政行为是否有效的认定。
三、若干裁判方式问题
30、适用驳回诉讼请求判决的若干情况。为了加强对行政争议的根本性处理，应注意综合全案情况并运用法律的原则公平地解决争议，避免在适用法律方面的机械化倾向。对于行政行为可能违法，但不适宜对行政行为的合法性进行审查或判决予以撤销的情况，可以适用驳回原告诉讼请求的判决：
(1)区分违法而有效的行政行为和严重违法而无效的行政行为。对于有轻微违法性而不影响行政行为的有效性的情况，为避免行政机关重新作出结果相同的行政行为而带来的不必要的反复处理和资源浪费问题，可以判决驳回原告诉讼请求。
(2)原告与被诉行政行为有形式上的利害关系，但经实体审查后发现被诉行政行为实际并未侵害原告所主张的合法权益的，应当判决驳回原告的诉讼请求。
(3)原告与被诉行政行为有特定的利害关系，经审查行政行为虽然存在违法之处，原告要求保护的权利并非行政行为的违法之处造成的，应当判决驳回原告的诉讼请求。
(4)原告与被诉行政行为有利害关系，但如果原告请求保护的权利在法律上或事实上不可能实现，应当判决驳回原告的诉讼请求。
(5)对违法的行政行为，如果判决予以撤销会严重损害他人利益或者会导致支持原告不正当利益的结果的，应当判决驳回原告的诉讼请求。
(6)原告对以自己的意志处分过的权利又通过提起行政诉讼要求保护的，应当判决驳回其诉讼请求。
(7)在原告以相邻关系为依据而实际为要求保护其采光权等而诉请撤销第三人房产证的案件中，对于无规划许可证或建筑许可证而颁发的房产证，应依法予以撤销，但如果经审理发现房产证的颁发是以相关的规划许可和建筑许可为根据实施的，因相邻关系中的采光权、通行权等与颁发房产证行为无法律上利害关系，在建议当事人可另行就有关规划许可证或建筑许可证起诉的同时，应当判决驳回原告的诉讼请求。
(8)对于因被告无正当理由未按照法定期限向法院提供作出行政行为的规范性文件和证据依据致使行政行为被判决撤销、第三人利益受到损害的，如果第三人可以提供证据证明被诉行政行为是有效的应当判决驳回原告的诉讼请求。如果由于被告的原因或其他客观原因第三人不能提供有关证据，经第三人申请，人民法院应依职权调查取证，经法院调查仍不能证明行政行为有效的，依法判决撤销行政行为。第三人如果认为被告因未按照法定期限向法院提供作出行政行为的证据和规范性文件而给其合法利益造成损害的，可以另行启动法律程序要求追究被告的法律责任。
31、在不服行政处罚和行政强制措施的案件中，原则上不宜适用判令被告重新作出行政行为的判决。
32、加强协调办案方式的运用。在目前法律没有关于协调结案专门的法律文书的规定的情况下，一审行政案件协调结案的，一般仍以下达准予撤诉裁定的方式结案，对于被告在协调过程中承诺的事项，力避免被告在准予撤诉裁定下达后反悔，要尽可能将承诺写进裁定书中。对于二审程序中通过协调当事人同意撤诉的，可以在说明情况、撤销一审判决的基础上，作出准予撤回起诉、准予撤回上诉的裁定。
33、要加强对司法建议的运用。对于具体案件中反映出的行政执法中带有普遍性的问题，对于通过司法建议有助于在判决之外解决案件中的有关问题的，应向有关部门发出司法建议。
