湖南省株洲市中级人民法院
行政判决书
(2014)株中法行终字第5号
上诉人（原审原告）万志水。
委托代理人陈放民，湘潭县新城法律服务所法律工作者。代理权限为一般授权。
被上诉人（原审被告）株洲市国土资源局。
法定代表人何安国，该局局长。
委托代理人刘灿，湖南誉翔律师事务所律师。代理权限为特别授权。
委托代理人刘海君。代理权限为一般授权。
原审第三人万伟红。
上诉人万志水与被上诉人株洲市国土资源局（以下简称市国土局）、原审第三人万伟红不履行法定职责及行政赔偿一案，不服湖南省株洲市天元区人民法院（2013）株天法行初字第19号行政判决，向本院提出上诉。本院于2013年12月30日受理后，依法组成合议庭，于2014年1月8日公开开庭审理了本案。上诉人万志水及其代理人陈放民，被上诉人的代理人刘灿、刘海君，原审第三人万伟红到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
经审理查明：2013年3月10日，市国土局收到万志水通过热线12336举报，反映雷打石镇养鲤村古砖组村民万伟红（系该组组长）擅自占用基本农田种树和倾倒垃圾。市国土局收到举报后，即将该举报情况反馈至负责养鲤村辖区的该局天元分局三门中心所。该所初步调查后认为，2013年春节前，万伟红在处理债权债务时，收到用于抵充欠款4万多元的树木，在向村委会报告并经同意后，将树木种植在自家责任田和其租种的另一农户陈华英的农田（共1.3亩）中。随后该所依据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国基本农田保护条例》关于基本农田保护的相关规定责令第三人万伟红之子万盛将堆积淤泥和垃圾的农田予以恢复原状并恢复耕种，同时把该处理情况书面告知了万志水。2013年6月，万志水再次向市国土局提出处罚第三人占用基本农田种树的申请。市国土局再次到现场进行实地核查，核查中发现，经比对株洲市人民政府株政函（2011）184号文件批准的雷打石镇土地利用总体规划图，第三人万伟红栽种树木所占用的农田为一般农田，非基本农田。于是市国土局认为《中华人民共和国土地管理法》对占用一般农田发展林果业没有禁止性的规定，第三人万伟红在一般农田种树的行为并未违法。该局派工作人员携带相关图纸资料分赴万志水和第三人万伟红家中进行了答复和说明。万志水不服，于2013年6月24日向湖南省国土资源厅举报万伟红破坏耕地一事，对此，市国土局天元分局于2013年7月8日作出株国土资天信（2013）4号《国土资源信访事项处理意见书》，认为该局经再次核实，此前的调查事实清楚，适用法律准确，对此事不宜作行政处罚决定。2013年7月12日，万志水向原审法院起诉，请求法院判令市国土局履行法定职责，并赔偿粮食经济损失3500元。
还查明，市国土局天元分局三门中心所在第三人万伟红种树所处的那片农田于2012年秋立了“基本农田保护区界桩”，建立了基本农田保护区，并对该片农田的农户发放了“基本农田保护责任卡”，告知了相关保护和管理义务。
另查明，株洲市天元区雷打石镇现执行的仍然是株洲市人民政府株政函（2011）184号文件批准的《雷打石镇土地利用总体规划（2006-2020年）》，该镇基本农田仍以该总体规划确定，第三人万伟红种树所处的那片农田将划定为永久性基本农田。
原审认为：根据《中华人民共和国土地管理法》的规定查处土地违法行为系被告的法定职责，被告在接到原告投诉后，经负责养鲤村辖区的市国土局天元分局三门中心所初步调查，认为第三人在水塘建房堆积淤泥于原告责任田中是事实。被告对此已责令第三人恢复了原状，认为第三人万伟红在一般农田种树的行为并未违法，未予处罚，并将该处理情况告知了原告。被告收到原告投诉后已履行其职责，原告起诉被告不作为的理由不能成立，其第二项因被告不作为导致其基本农田无法耕种而造成粮食经济损失3500元的诉讼请求亦不能成立。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决为：驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告万志水承担。
万志水不服一审判决，向本院上诉称：原审第三人万伟红种树的农田为基本农田，原审法院认定事实错误，请求撤销原判，改判责令被上诉人对万伟红非法占用基本农田植树的违法行为作出行政处罚或发回重审，并判令被上诉人赔偿粮食经济损失，一、二审案件受理费由被上诉人承担。被上诉人答辩称：原审认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。原审第三人的意见与被上诉人的答辩意见一致。
上述事实有如下证据在案佐证：万志水身份证复印件、市国土局组织机构代码证、万伟红身份信息、万志水的检举信、基本农田保护区界桩及万伟红占用基本农田的现场照片、万志水及其子万维安基本农田保护责任卡、万伟红基本农田保护责任卡、1996年分田数表、关于12336群众举报万伟红非法占用基本农田的回复、万志水请求作出处罚申请书、万志水再次要求市国土局作出处罚决定的申请、邮寄申请书的快递与发票、2013年2月4日至5月29日巡查登记卡、国土资源信访事项处理意见书、万伟红占用万志水农田恢复原状的照片、洲坪乡土地利用总体规划图（应为雷打石镇土地利用总体规划图）、关于雷打石镇土地利用规划相关情况的说明、标明了万伟红农田植树用地范围的雷打石镇土地利用总体规划图。
本院认为，本案系不履行法定职责及行政赔偿案。争议焦点为被上诉人市国土局是否应当依职责对原审第三人万伟红在农田植树的行为进行处罚，并赔偿上诉人万志水的粮食经济损失。本案审查的重点是原审第三人万伟红种树的农田是否为基本农田。原审第三人万伟红种树所处的那片农田，虽然被株洲市人民政府株政函（2011）184号文件批准的《雷打石镇土地利用总体规划（2006-2020年）》及雷打石镇土地利用总体规划图确定为非基本农田，但国土部门在该片农田立有“基本农田保护区界桩”，建立了基本农田保护区，并对该片农田的农户发放了“基本农田保护责任卡”，该片农田的农户承担着保护基本农田的相关义务，被上诉人在事实上确认了该片农田系以基本农田进行保护和管理，并且国土部门正计划将该片农田规划为永久性基本农田。国家实行基本农田保护制度，对基本农田实行特殊保护，出于对基本农田的长远保护和该片农田已按基本农田管理的事实，该片农田应视为基本农田，原审第三人万伟红种树的农田应视为基本农田并予以保护。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”该法第三十一条规定：“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。”《中华人民共和国基本农田保护条例》第十七条第二款规定：“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”原审第三人万伟红在基本农田种树的行为违反了上述规定，被上诉人市国土局作为土地行政管理的国家机关，依法负有对该行为进行监督管理的职责。上诉人称原审第三人破坏基本农田造成其粮食经济损失，属于另一法律关系，不属本案审理范围。原审认定事实清楚，但适用法律、法规错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项、第六十一条第（二）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销湖南省株洲市天元区人民法院（2013）株天法行初字第19号行政判决；
二、由株洲市国土资源局在本判决生效后依法对万伟红在基本农田种树的行为作出处理决定；
三、驳回万志水其他诉讼请求。
一审、二审案件受理费各50元，共100元，由株洲市国土资源局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 梁 小 平
审 判 员 王 敏
代理审判员 苏 新 柱
二〇一四年二月十三日
书 记 员 欧卢会丹
