我国建设项目环境影响评价司法审查探析

作者：李静婉时间：2014-12-20 22:51:02 来源：刘德宇律师浏览：560次

——以近年法院相关判决为例

论文提要：
“邻避冲突”背景下，环境问题引发了一系列的群体性纠纷。我国虽然确立了环境影响评价制度，但是由于立法的不尽完善，行政权力极度膨胀，司法机关通过加强司法审查为社会提供规则引导有其必要性。那么在群体性纠纷不断的环境影响评价领域，我国的司法机关是以怎样的态势介入和影响呢？本文通过近年来法院审理的建设项目环境影响评价许可行为相关行政案件着手进行分析，认为我国近十年的司法实践中,基本上解决了环评审查结论的可诉性和当地居民是否具备诉讼权能即当事人适格的问题，目前此类案件的诉讼重心逐渐移转到：环评许可的合法性和合理性问题上，我国审判实践偏向于程序性审查，而在程序瑕疵方面，按照瑕疵程度不同确定许可的效力，目前的素材中仅有在环境影响评价对象的项目，未实施环境影响评价的情况下，法院才毫无疑义地判决撤销，故目前的审判仅解决了环境保护审批前置规定的问题，而对于民众最为关心的参与权、信息公开等需求却无意于扩张解释，不能予以必要的回应。最后，本文介绍了我国台湾地区行政法院的相关经验做法，以求对我国司法实践有所裨益。
全文共10000字
关键词：建设项目环境影响评价行政许可司法审查
以下正文：
一、问题的提出——邻避冲突下对环境影响评价司法审查的必要性
随着城市化进程加快，大量诸如垃圾处理厂、高铁、发电站等大型设施得以兴建，这些设施给公众带来正效益的同时，也因大量频繁发生的环境问题给设施周边地区的居民制造了负效益，即公共设施的负外部性，而这些负外部性的成本由设施周边地区的居民承担，显然对周边地区的居民来说是不公平的，于是周边地区的居民往往通过集体行动方式来表达其诉求，由此形成一种“邻避冲突”。[1]如近年来，我国因变电站、垃圾焚烧厂以及PX类项目等大型建设项目引发各类群体性抗议纠纷，就属于“邻避冲突”。
考察这些群体性抗议纠纷背后，多是基于对环境影响评价的不满所导致。正如台湾学者李建华指出，现今邻避冲突的不断扩大，实因民众对政府缺乏信心，造成民众对政府管理公共政策的质疑。政府如果要根除邻避冲突的发生，应重视提升民众对政府的信心，特别是提升环评结果的客观性及环评程序的公正性。[2]
就我国《环境影响评价法》颁布十余年来，由于立法中一些规定不够明确或过于抽象，可操作性不强，如环评法中社会意见征询程序中公众参与、信息公开的规定不够详尽，导致环评中虚假听证、听证走过场的情形层出不穷,民众因信息不对称引发恐慌由此产生的群体性纠纷依然频发。立法的滞后性及政府天生的部门利益和权力寻租的可能性，使得要提高环评结果的客观性和环评程序的公正性单靠立法、政府作用往往有限，这时司法机关通过司法审查提供救济和制约功能就显得极其必要性。
任何法律都有模糊不清的表达和规定，其具体的完善仍需要通过大量的诉讼和成文法促其不断发展完善化。环境影响评价制度亦是如此，如美国《国家环境政策法》，该制度的范围、内容、制定时间、替代方案的选择等原本模糊不清的表达如正是通过联邦法院几次经典诉讼，才得以在实践中明晰化。[3]而我国各类环境群体性事件年年发生，但是真正通过司法诉讼渠道解决并不多。[4]由于司法职能介入的有限性，单由行政执法往往力不从心，环评问题引发的群体性事件愈演愈烈，恶性事件频发，以2012年启东民众冲击市政府事件达到极致。
司法审查主要是行政诉讼，是确保《环境影响评价法》实施的重要的保障和推手,通过行政诉讼，法律条文中不清楚的法律问题会得到澄清,行政机关参加应诉可以促其依法行政。[5]那么在司法实践中我国司法机关到底是以怎样的态势介入和影响环境影响评价制度，存在怎样的问题，正是以下本文所要讨论的。
二、实务检视：目前关于建设项目环境影响评价的行政诉讼
我国环境影响评价制度包括规划环评和建设项目环评，因此，相关的行政诉讼也可以分为规划环评诉讼和建设项目环评诉讼。由于目前对于审批机关审批行政规划的行为是否可诉理论界尚存在诸多争议，故本文以下主要探讨建设项目环评诉讼。
(一)诉讼相关问题:受案范围及原告资格的确定
建设项目环评制度中主要的行政行为是行政机关对建设项目所作的环境影响评价报告文书进行审批，如果符合相关标准，就对该项目予以许可。该审批作为行政许可在理论和实践中可已经成为不争事实，因此对于该行政行为的可诉性问题基本是没有异议的。建设项目环境影响评价许可纠纷主要源于环境影响评价许可权行使的违法与不当。诉讼类型中，由相对人提起的行政诉讼较少，多是由相邻权人——作为行政许可的利害关系人起诉行政许可侵犯其相邻权而提起诉讼，在诉求上主要体现为撤销行政许可、确认行政许可违法或起诉行政机关不作为等。
现有的法院关于建设工程环评许可周边居民提起行政诉讼的案例显示，目前法院主要以是否“涉及相邻权”的标准认定原告资格。同时也存在原告的范围确定问题，到底多大范围内的居民具有可诉性。对此，笔者认为由于我国并未规定行政公益诉讼，故可以特定主体的利益从公共利益中区分出来，即具有不同于公共利益的“特别权利”，可以限于因许可项目的实施而导致特别权利受到侵害的环评对象区域内的居民，方可赋予其原告适格。
（二）实践中司法审查的维度:程序合法性审查和实质合法性审查
法院进行司法审查的重点对环境影响评价行政许可进行合法性控制，故主要审查的为是否合法的问题，那么实践中是以何种标准和规范进行审查的呢?从原告李君明等19人诉被告深圳市龙岗区环境保护和水务局要求撤销环境影响审查批复一案可见一斑。[6]
从该判决可以看出,法院也认识到环境影响评价许可行为的具有高度的技术性和专业性，对法官来说欠缺足够的知识、经验、技术及行政资源，难以对其进行有效的调查研究和资料搜集工作；[7]同时从权力制衡和权力分工的角度看，对行政机关基于专业性的裁量所作出的判断也应该给与适度的尊重。故出于对进行实体审查的难度和权力制衡的需要，法院对环境影响评价的审查更侧重于程序合法性审查，在审查标准上多采取了行政义务遵守的审查标准和合法即不侵权的论证思路，主要审查行政机关是否遵守了程序性规范，如是否有审批权限、是否编制评价文书、评价程序是否合法及是否经过征求意见的法定程序等内容。行政机关只要根据法律规定的程序和技术规范进行审查做出许可，其许可即合法。
当然，如果原告对环评报告内容提出异议，法院亦会进行实质合法性审查，但更多只是对内容正当性进行审查，如审查环评报告书的内容是否符合环评法等法律法规的要求、是否违反其他法律规范的规定，如果行政机关的许可处分在违反法律规定的情形下，其违法性就构成撤销或无效的理由。如许某不服合肥市人民政府行政复议决定一案中,建发局的环评许可就因违反《物业管理条例》第五十条的规定而被撤销撤销。[8]而在对需要专业性判断的实体性违法事由，如环评报告内容是否充分、是否有现状调查、预测、评价等的可信度和替代案的可行度等，法院一般没有进行司法审查，但是当争议焦点所涉及的环境影响报告书的内容的判定足以整个环境影响评价的定论，即可能达到与未进行环境影响评价同等程度的情形下，法院则应进行审查。如2004年3月1日，北京海淀区东润枫景小区6名业主起诉北京市环保局行政不作为一案，诉争环境影响评价报告书涉及的电磁辐射的评价标准及是否对人体产生损害就涉及了原被告所分别主张的《电磁辐射防护规定》与《环境电磁卫生标准》，因该标准的确定直接涉及是否需要进行环境影响评价，对此海淀区人民法院特别引入了三名“专家辅助人”以弥补合议庭专业知识方面的欠缺。[9]
虽然法院对环境影响评价进行实质合法性审查有一定的限制因素，但若因此而一味地放弃实质合法性审查的做法也并不可取的。因为环境资源一旦破坏就无法恢复，在环境问题日益深刻影响人类是否持续生存和发展的当今时代，特别需要法院在经济开发和环境保全方面谨慎的价值衡量和积极的司法介入。[10]
三、案例考察：不同情形下环境影响评价程序瑕疵的司法审查
环境影响评价司法审查中，若行政机关基于存在违反法定程序的环境影响评价做出项目许可时，这种程序上的瑕疵能否构成该许可处分独立的撤销理由，即“作为撤销诉讼对象的处分如程序违法，那么法院是否可以不问实体法上的违法与否或者即使实体法上合法，但仅以环境影响评价程序的违法为理由撤销该项目许可处分呢”[11]？以下，本文将近年来法院审理的建设项目环境影响评价许可行为相关行政案件着手分析，在不同情形下的程序瑕疵将对环评许可行为的效力产生怎样的影响。
(一)环境影响评价对象的项目，未实施环境影响评价的情形
根据我国环境影响评价法第三条、第二十五条的规定，如果属于法定范围内的环评项目，在未实施环境影响评价的情形下做出项目许可的话，那么这种程序上的瑕疵就足以构成该行政许可的撤销事由。
在司法实践中，此类情形的行政许可行为基本被判决撤销。最为典型的应是在作为2004年最高人民法院公告案例之一的沈希贤等182人诉北京市规划委员会颁发建设工程规划许可证纠纷案。此案例的背景是环保部掀起的两轮环评执法风暴期间，故有重要的指引意义，极大程度上消减了未实施环评的开发项目作出行政许可的情形。
（二）行政机关未受理环评行政复议的情形
2006年夏天，浙江温州孔祥仁等82位养殖户诉国家环保总局一案中，被告因未受理原告提出的行政复议申请被北京市第一中级人民法院(2006)一中行初字第374号行政判决书判定败诉。[12]此后出台的《环境行政复议与行政应诉办法》将此类型纠纷纳入了行政复议受理范围。
应该说，这两类诉讼有助于保证《环境影响评价法》关于环境保护审批前置规定的实现。[13]
(三)未实施法定的公民参与程序的情形
《环境影响评价法》第二十一条规定了环评项目公民参与程序，但何谓重大影响情形、环评信息公开、参与主体的界定、参与的阶段、参与过后的回应等并没有详尽规定，操作性差，实践中公众参与的层次仍较低，对于影响切身利益的环评缺乏相应的话语权，由此常常引发诉讼。
目前此类案件主要有两种情形，一种是未实施法定的征求公众意见的，或是征求公众意见不符合规定的；二是涉诉环评文书为环境影响报告表或登记表的情形下，法律并未公民参与程序，此时原告对关于涉案建设项目的环境影响评价类别即是否属于“可能造成重大影响”或“可能造成轻度影响”存有争议。
如果行政机关据以作出许可的环境影响报告书在作成之前并未实施法定的举行听证会征求民众意见，那么因该环境影响评价严重违反程序，应当撤销行政机关的许可行为。司法实践中，争议较大的则是征求公众意见不符合规定的情形，或者非法定需要听证的情形。
对于前者，有深圳振业峦山谷小区三名业主以诉争环评报告书存在公示时间不符合法定不少于10日的要求、建设单位存在违规操作、代为进行问卷调查的情形等理由起诉诉深圳市人居环境委员会要求撤销深环批函[2011]045号《关于<比亚迪新能源材料基地项目建设项目环境影响报告书>(批复稿)的批复》一案较为典型[14]，后因被告自行决定撤回环评批复，该案以撤诉结案，业主的维权取得了成功。当然此案例也反映了一个问题，如果行政机关确实违反程序达到需要撤销的情形，经协调往往以被告自行撤销许可、原告撤诉的方式结案，故在实践中较少有法院判决撤销行政许可的案例。
后者以前述深圳市龙岗区法院判例为例，在关于涉案建设项目的环境影响评价类别问题，该判决并未对是否“可能造成轻度影响“进行审查，而是根据法律规定认定属于制作报告表的情形；关于原告的听证权利问题，该判决认为行政机关并没有征求公众意见的义务，其许可合法即不侵权。[15]
从该案例可以看出，由于法律对于环境影响评价制度中民众的参与权的规定过于概括，法院处理此类案件存在一定的难度，在是否需要进入法定的公民参与程序，法院亦无意于扩张解释，并未将“可能造成重大影响”或“可能造成轻度影响”作为法律概念进行审查，而仅是对照法律规定的相应标准认定是否需要制作环境影响评价报告书，并基于此认定是否需要进行公民参与程序，由此排除了对“可能造成重大影响”或“可能造成轻度影响”的进行实体性审查。而在属于制作报告表的情形，由于法律对于该情形是否需要征求公众意见没有做出规定，故即使地方性法规规定要求建设单位在应当就污染防治方案征求项目所在地公众意见，法院亦认为该瑕疵只属于轻微瑕疵的情形，尚不足以构成该许可行为独立的撤销理由。我们亦可以看出，法院在对于征求公众意见程序方面采取的是一种低密度的审查方式，在非法定征求意见情形下，该程序的瑕疵仅能作为该许可行为是否存在滥用权力、超越权力等实体上违法的一个考量因素，而并未达到可以撤销该许可行为的一个独立因素。
(四)申请信息公开的情形
近年来在PX项目、垃圾焚烧厂等引发的群体性案件中，存在争议较大的就是建设项目环评文件内容的公开问题。目前我国环境影响评价制度中只规定了公开环评文书简本，公示义务单位往往选择性地公开文书内容，导致重要信息民众无从知晓，故原告多依据《政府信息公开条例》以不服政府信息公开中的具体行政行为提起行政诉讼。实践中此类案件亦不少。
在原告李翔诉新疆石河子市环保局要求公开环评报告全文一案[16]中，法院以被告基于公开环评报告全文将损害企业竞争地位而作出的不公开环评报告全文的行政决定符合法律规定，驳回了原告的诉讼请求。
根据《政府信息公开条例》的规定，行政机关在考虑是否公开政府信息时，应考虑该信息是否属于商业秘密，如果涉及商业秘密，还需要审查若不公开，是否对社会公共利益造成重大影响，即保护此类权利与保护社会公众获得信息公开的利益平衡问题，而对于是否属于商业秘密以及如何平衡，在行政程序中属于行政机关的自由裁量权。故此类案件，法院主要审查行政机关是否滥用裁量权，此时虽然对行政机关的判断应予以尊重，但同时也应当作出判断。实践中对商业秘密的判断，一般会考虑该信息的公开是否会使商业秘密所有人的竞争地位受到实质性损害[17]。在该案中，行政机关仅是征询了企业意见即认为信息的公开将损害竞争、属于商业秘密，也并未进行利益平衡，而法院亦未审查报告书公开是否对企业的竞争地位收到实质性损害，即使考虑到可能影响公民知情权的实现却仍然维持行政机关的行政行为，故该判决有待商榷。当然，商业秘密往往涉及较强的专业性判断，法院在审理此类难度较大，还需在实践中建立相应的审判实践操作规则。2012年环保法修正案草案明确规定了环境信息公开，该草案如若通过，将使此类诉讼有所改观。
由于材料有限，笔者就所能查询到的环评许可相关案件概括言之选择了上述四种类型，但是通过上述案件评析,我们可以看出我国近十年的司法实践中,基本上解决了环评审查结论的可诉性和当地居民是否具备诉讼权能即当事人适格的问题，目前此类案件的诉讼重心逐渐移转到对环评许可的司法审查上，我国审判实践偏向于程序性审查，而在程序瑕疵方面，按照瑕疵程度不同确定许可的效力，目前的素材中仅有在环境影响评价对象的项目，未实施环境影响评价的情况下，法院才毫无疑义地判决撤销，故目前的审判仅解决了环境保护审批前置规定的问题，而对于民众最为关心的参与程序、信息公开等需求却无意于扩张解释，不能予以必要的回应。一部法律出台的初期，由于民众对法条具体内涵了解不大清楚，由此引发诸多诉讼，但随着案件审理过程中法官对案件的解读，民众逐渐对法律所要表达的意思会有清楚的认识，从而能更好的遵守该法律，之后相关的诉讼案件数量亦会减少。这才是一种正常运行的态势，但是目前我国司法未及时提供规则指引—行政行为未受到有力规制——民众误解加深不满加重——政府和司法的公信力下降——群体性事件愈演愈烈，这种恶性循环的结果要从有所改变，司法机关对环评加大司法审查力度就成为一种必要。
四、审查维度的扩张：以台湾司法实践上的启示
（一）重新定位：司法对风险社会里民众的信息渴求的回应
现代社会已经进入了风险社会，我们面对的已不仅是自然灾害所带来的危机，高新科技的不断发展使人类拥有了更强的改造自然的能力，但是如果运用不慎随时都可能给人体和环境带来重大乃至毁灭性的危害，同时，现代风险的影响遍及各地，波及人们生活各个领域。风险的危害性及普遍性，使得安全与对风险信息的需求成为民众压倒一切的渴求[18]，控制风险、提供安全成为现代政府的基本职能和目标。
风险本身还存在着隐蔽性，由于社会职业高度分工和知识的专业化，某一行业的危险往往可能是潜在的，本行业的人尚难以断论，即使已有爆发可能，其他行业的人亦难以知悉，故风险信息只能是一种公共产品，需要政府加以提取并公开，而现代政府的民主价值诉求使得公众参与则成为促进风险决策民主、对政府程序进行控制的强力工具。
风险的控制与防范、风险信息的公开等过程中因触及民众的生命财产安全、知情权、企业的经济利益，由此常引发各种利益和价值冲突。而法律在面对风险这个议题，所要处理的，亦不只是科技争议本身，更在于风险与利益的比较与权衡，换言之，是风险与利益、冲击和商机之间的抉择。[19]
环境影响评价制度设计之初亦即为了防范环境风险，其中亦涉及各种利益冲突，因此风险决策中往往就必須审慎考量相关必要因素，进行广泛的利益衡量或轻重缓急的排序。同时环境影响评价制度本身则涉及了高度的科技背景与专业性考量，但由于科学的不确定性及科技的复杂性，一方面提升了公共决策的风险与变数，另一方面也容易形成以专业和科技为权威导向的局面，造成了多以科技专家为主的政策导向。而在实践中，科技专家亦存在异化现象[20]，出现专家被利益团体收买、被部门利益控制等现象，导致 “集体失语”，如近年关于Px项目引发的群体性事件，关键则在于PX项目是否会人体产生不良影响，由于民众对信息的渴求和对专家的不信任导致各种恐慌，此时增进决策中的风险沟通与民众咨询、导入更多参与式的民主机制成为一种必要。从实践来看，公民适度参与科技评估，有助于社会自主的判断过程与标准，能够大幅提高公众对风险信息的信赖程度，也能增进公众对于科技争议的理解。
在此背景下，我们应重新审视法院在风险社会中的角色：通过司法审查调整风险决策过程中的权力互动。法院对环境影响评价许可可以审查的程度，涉及行政机关与法院任务的界限。环境影响评价涉及环境风险决策问题，虽然从传统权力分立的架构与功能分配来看，司法并非整个社会风险决策的最终决定与执行者。然而，透过司法审查对于法规范的解释与适用，应当有机会赋予司法更为积极的角色，在调整风险决策过程中，司法部门对规范的解释与审查标准，进一步也有助于强化民众的环境影响评价中的地位，一方面可以向行政机关和建设单位传递应重视民众对建设项目导致的环境影响风险的主观感受，另一方面也可以向民众传达其具有参与决策过程的积极地位。[21]同时在面对环境影响评价制度所蕴含的二重要求：充满科技专业的环境影响评价决策与公众民主参与需求，法院在审理此类案件时除了考虑环评中科学理性的层面外，也应纳入整体公民社会发展所重视的价值，同时又要注意不会造成法院取代行政机关作政治判断的结果。
（二）司法审查的扩张：台湾法上的启示
在环评诉讼方面，我国台湾地区的司法实践上有很多经验和做法值得我们借鉴的。台湾在司法审查维度的扩张上，是以法律的不确定概念为突破口。在对行政机关有判断余地与法院司法审查之间的平衡问题，台湾最高行政法院于92年度判字第1238号判决中明确揭示：“学说上固然承认行政机关就不确定法律概念及某些性质之事件，享有‘判断余地’，但并非表示完全排除司法审查。行政机关在行使判断余地的权限时，如果不能充分斟酌相关之事项或讲没有关联的因素进行考量，或者所作的判断是根据错误的事实关系等情形，就属于违法。”[22]基于此解释，对于是否进入第二阶段的门槛——“对环境有重大影响之虞”，台湾法院目前原则上在尊重专业委员会的判断下进行合法性控制。但是这合法性控制并非单纯仅限于程序合法性，尚包括实质合法性，即不能有恣意、专断或者滥用判断权力的情形。
台湾“最高行政法院”综合大法官会议”释字第382号、第462号、第553号解释理由提出了八项判断瑕疵：[23]1、行政机关所为之判断，是否处于错误之事实认定或不完全之资讯；2法律概念设涉及事实关系时，其涵摄有无明显错误；3、对法律概念之解释有无明显违背解释法则或抵触既存之上位规范；4、行政机关之判断，是否有违一般公认之价值判断标准；5、行政机关之判断，是否出于与事物无关之考量，亦即违反不当连接之禁止；6、行政机关之判断，是否违反法定之正当程序；7、作成判断之行政机关，其组织是否合法且有判断之权限；8、行政机关之判断，是否违反相关法治国家应遵守之原理原则，如平等原则、公益原则等。通过上述判断瑕疵类型的固定，台湾“行政法院”逐渐确立了审查基准。在涉及实质合法性的判断瑕疵上，多运用类似于证据法上“禁反言”的原则，通过行政机关提供的书面资料来审查行政机关自己的判断是否合理，大体能避免以自己的判断取代行政机关的专业知识。
我国台湾法院的做法对大陆司法实践有重要的借鉴意义。笔者认为，我国大陆地区司法审查方面应有所强化：
对于程序合法性的部分，法院应当进行更高密度的审查，这是由法院的固有功能决定：确保法定程序被遵守、确保法律的执行没有违背上位法规范、确保作出许可行为的行政机关合法且有权限。故此时审查除了程序正当性外，还要审查行政主体是否超越法律、法律规定的行使权限的范围、是否有层级上的越权。
对于实质合法性的部分，则除了审查行政行为内容正当性即是否违反相关法律法规外，还应审查是否有滥用权力、主要证据是否不足、是否符合一般行政法的原则如平等原则、比例原则等、是否考虑了法律规定应当考虑的因素，或者考虑了法律规定不应考虑的因素、法律概念与事实是否对应等。如环评委员会已经提及特定问题，而该问题并未获得解决就通过环评，或者环评说明书本身前后矛盾或所附文件与所欲说明事实不相干，而环评委员会亦通过说明书，都存在滥用权力的问题。在此架构下，如果是对存在错误事实或不完全信息的环境影响评价文件作出的许可，亦有滥用权力或主要证据不足的问题。
当然，程序合法性与实质合法性并无明显的区分界限，只是基于本文突出程序审查的特征和内容的写作需要而作出的区分。当然具体到个案，法院亦可以区别对待，如果环评审查的文书材料中，有可以发现的事实上的错误和疏漏，若是欠缺程序合法性，法院可以积极的撤销环评许可。如果涉及到环境影响评价中的相关技术性规范等属于专业性的判断时，法院可以借鉴德国法上的“规范具体化行政规则”审查该标准是否符合国家科技水平的要求、该规范的制定程序是否存在瑕疵等，[24]此时还可能进行合目的性审查。当然如果涉及科学界尚且无法获得共识的事实信息、变成有价值选择的空间，法院就可以保持谨慎的态度，避免以法院自己的判断来取代行政机关的决策，这时亦可以引入专家辅助人，通过行政机关提供的书面资料来审查行政机关自己的判断是否合理。但是实践中往往程序合法性与实质合法性综合考虑的。如据以作出许可的环境影响评价的内容不充足，但该不充足的程度尚不足以达到与未实施环评同等程度的情况下，那仅能作为该许可行为是否滥用权力、超越权力等违反程度的一个考量因素，而并不因为其不充足而达到可以撤销该许可行为的一个独立因素。当然这些需要司法实践通过个案审查进行确定，本文由于篇幅有限在此不赘述。
五、结语
司法审查的初衷是监督和规范行政权。行政机关要有足够的自由裁量余地，才能保证行政权的顺畅进行，同时为了避免行政机关滥用权力，设置了司法审查。司法权与行政权应该如何此消彼长、划分彼此的权力，除了通过一次次个案中逐步形成外，立法机关也是很重要的监督和制约机制。在我国一府两院体制下，行政权一度过于膨胀，所以要制约行政权的扩张，除了法院在合法性审查把关之外，还需要立法予以适度的跟进。否则把所有责任都推到司法领域来解决，最终司法不是极度不被信赖就是过度膨胀自己的权力，司法权将因此有所损伤。目前，正是由于环评制度中法律规定不明确、有些规定过于原则缺乏可操作性，才导致行政权自由裁量的极度扩张，而司法功能调制亦有限，故因环评引发的“邻避冲突”的解决，当务之急还是立法机关加强完善在环境影响评价过程中公众参与程序和环评信息公开等方面的立法。

[1] 董幼鸿：《“邻避冲突”理论及其对邻避型群体性治理的启示》，载《上海行政学院学报》，2013年3月第14卷第2期。

[2]李建华，《邻避冲突管理：以嘉义县鹿草焚化厂设置为例》，载自http//:ha, , rmony.org..tw/pages/index.php?Ipg=1035&showPg=1038.，2013年4月28日访问。

[3] 赵绘宇。姜琴琴，《美国环境影响评价制度40年纵览及评价》，载《当代法学（双月刊）》，2010年第1期（总第139期），第136页。

[4] 南都社论：《确保知情完善司法，公民环境权需被尊重》，载《南方都市报》，2012年10月28日AA02版。

[5] 李迎春：《行政法视角下的环境影响评价制度研究》，中国政法大学2008年博士学位论文。

[6] 深圳市龙岗区人民法院（2011)深龙法行初字第100号行政判决书，载blog.Ifeng.com/article/197277，2013年5月20日访问。该判决认为,“环境影评价许可行为系具有高度专业性、技术性行政许可行为，涉及众多技术规范。……在认定涉案环境影评价是否符合环保要求及专业技术规范时,一方面,行政机关毫无疑问比人民法院具各更多的专业知识,另一方面,考虑到环境影响评价许可行为涉及擎个建设项目的所有环保指标,原告对该行为不服,应就其主张的许可行为存在违法之处作出具体说明或提出初步证据。人民法院则针对原告提出所有疑点进行审查,否则，要求人民法院主动详尽地就被诉许可所涉及的各项技术规范逐一无遗漏地审查,在技术上人民法院难以完成，也有违行政权与司法权的分工”，

[7]林宗浩，《韩国环境影响评价司法审查制度》，载《中国法学会行政法学研究会2010年会论文集》2010年。

5007.html，2013年5月28日访问。

[9] 陈煜儒：《海淀法院首试“专家辅助人制度”》，载http://www.bdlawoffice.com/ShowArticle.asp?ArticleID=1100，2013年5月6日访问。

同林宗浩，《韩国环境影响评价司法审查制度》，载《中国法学会行政法学研究会2010年会论文集》2010年。。

[11] 同上。

[12]李迎春：《行政法视角下的环境影响评价制度研究》，中国政法大学2008年博士学位论文。

[13] 同上。

[14]刘昊、李晓敏、张西陆：《峦山谷业主起诉市人居委涉及比亚迪新项目》，载《南方日报》，2012年4月10日A04版。

[15]该判决认为：“上述条款是针对应当编制环境影响报告书的建设项目,对于涉案这种应当编制环境影响报告表的建设项目,法律、法规并未规定环保部门应当采取听证会等形式征求公众意见。故原告认为被告剥夺其听证权利的观点没有法律依据。但该条例第三十八条规定,在住宅区等环境敏感区域,设立可能产生油烟、恶臭、噪音、振动、热污染或者其他污染的建设项目,建设单位应当就污染防治方案征求项目所在地有关单位和居民意见。第三十九条第一款规定,环境保护部门认为必要时,可以对公众意见进行核实。但从本案的有效证据来看,本案被告并未对建设单位是否就污染防治方案征求项目所在地有关单位和居民意见进行审查，被告该行为应属于未完全尽到审慎审查的义务。但由由于没有证据表明涉案污染防治方案存在违反相关专业技术规范之处，故被告该行为不至导致整个许可行为违法,其应被认定为被诉行为的一个瑕疵,被告在今后的工作中应当予以改进。”

[16]该案法院判决认为：[16] “现有的法律条文没有对环境影响报告书是否进行全文公开以及公开到什么程度做出明确规定。……本案中被告石河子市环保局征询了两家企业的意见后认为，公开环境影响报告书全文将对两企业的竞争地位造成损害，据此作出不公开环评报告全文的行政决定，符合相关的法律规定”，因此判决驳回原告诉讼请求，但判决主文后还认为：”虽然企业主张其商业秘密固然具有正当性，但任何权利都不具有绝对的优先性，企业在主张对其有利的商业秘密时不能逃避对社会应尽的责任，若仅仅保护企业的商业秘密而不考虑公民的知情权，会造成公民知情权的无法实现，并可能为企业滥用权利打开大门。”

[17]候丹华：《政府信息公开行政诉讼有关问题研究》，载《行政法学研究》2010年第4期。

[18] 朱春华：《公共警告与“信息惩罚”之间的正义》，载《行政法学研究》，2010年第3期，第71页。

[19]牛惠之：《预防原则之研究——国际环境法处理欠缺科学证据之环境风险议题之努力与争议》，载《台大法学论议业》，第34卷第3期，第148页。

[20] 高正：《对公共环境行政决策的思考》，载《天府新论》，2011年第4期，第92页。

[21] 黄丞仪、林子伦：《环境管制之风险评估、公民参与及行政判断——以近期行政法院相关判决为例》，2010年台湾地区行政管制与行政争讼学术研讨会参会论文，载http：//wenku.baidu.ccom,2013年5月15日访问。

[22] 同上。

[23] 同上。

[24] 栾志红:《论环境标准在行政诉讼中的效力——以德国法上的规范具体化》，载《河北法学》2007年3月第25卷第3期。

重大环评行政许可未告知听证权利属程序违法
放弃行政复议申请应采取行政复议终止的方式结

[8] 胡玉来 梁文环，《关于建设项目环境影响评价法律法规合法性审查的几点思考》，载http://www.cn-hw.net/html/sort058/200711/5007.html，2013年5月28日访问。

[8] 胡玉来梁文环，《关于建设项目环境影响评价法律法规合法性审查的几点思考》，载http://www.cn-hw.net/html/sort058/200711/5007.html，2013年5月28日访问。