河南省洛阳市中级人民法院一审查明，申秋梅家在洛阳市××城区邙××镇苗北村有宅基地一处，其上建有房屋。2013年10月11日，该房屋被强制拆除。（2017）豫03行初251号行政判决认定老城区政府为实际的强拆主体，判决确认老城区政府对申秋梅家房屋拆除的行为违法。2018年9月5日，申秋梅通过邮寄方式向老城区政府提出恢复原状申请。老城区政府9月20日作出被诉《回复函》，并以邮寄方式向申秋梅送达。申秋梅认为该《回复函》侵犯其合法权益，于2018年10月22日提起行政诉讼要求撤销该《回复函》，依法判令老城区政府对其被毁灭的房屋恢复原状或折价赔偿。
一审法院认为，老城区政府拆除申秋梅家房屋的行为，已被(2017)豫03行初251号行政判决确认违法，申秋梅就老城区政府违法拆除房屋行为申请国家赔偿符合法律规定，但应依法进行。
关于申秋梅要求撤销被诉《回复函》及恢复被拆房屋原状的起诉。由于申秋梅申请恢复原状的宅基地位于洛阳市××城区邙××镇苗北村，该地已经根据豫政土〔2008〕205号文件批准征收，申秋梅要求恢复原状已不现实，老城区政府作出被诉《回复函》并无不当。申秋梅起诉要求撤销被诉《回复函》，其实质仍是申请行政赔偿，该《回复函》属于老城区政府先行处理申秋梅行政赔偿请求的程序性行为，不具有独立可诉性，故申秋梅要求撤销被诉《回复函》及恢复被拆房屋原状的起诉应予驳回。
关于申秋梅要求老城区政府折价赔偿拆除其房屋所造成的损失问题，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条之规定，原告提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实依据，对要求行政赔偿的，应当有具体的赔偿项目、数额、受损害的事实依据，并由赔偿义务机关先行处理。在本案诉讼中，申秋梅要求老城区政府折价赔偿被拆房屋损失，但没有具体的赔偿项目、数额、受损害的事实依据，亦未经赔偿义务机关先行处理，故其起诉应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回申秋梅的起诉。
申秋梅申请再审称，老城区政府于2013年10月11日强拆毁灭其合法房屋及附属物、贵重物品的行为已被生效判决确认违法。时至今日，老城区政府未采取赔偿补救措施，未对被毁灭的房屋恢复原状并赔偿损失。在其依法申请赔偿的情况下，老城区政府却作出被诉《回复函》，明确拒绝履行国家赔偿法定职责，违反相关法律规定。其在老城区政府拒绝履行法定职责的情况下提起本案诉讼，符合法律规定。请求撤销一、二审裁定，再审本案。
本院经审查认为，本案的争议焦点是行政机关针对赔偿申请人提出的赔偿请求作出的答复是否可诉。根据一、二审法院查明的事实，老城区政府拆除申秋梅涉案房屋的行为已被法院生效判决确认违法，申秋梅认为其合法财产受到侵害，有要求获得行政赔偿的权利。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金……”本案中，申秋梅向老城区政府提出恢复房屋原状的请求，老城区政府作出被诉《回复函》，以包括申秋梅宅基地在内的集体土地已被转用并征收为城市建设用地为由对其请求不予支持。该《回复函》实际系老城区政府对申秋梅提出的行政赔偿请求作出的不予赔偿处理决定，对申秋梅的权益产生影响，应当属于行政诉讼的受案范围。另外，申秋梅在起诉《回复函》的同时，一并提出了恢复原状或者折价赔偿的诉讼请求，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款的规定，人民法院应当一并予以审理。一、二审法院适用法律、法规不当，依法应予纠正。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款、第一百一十九条第一款、第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：
一、撤销河南省高级人民法院（2019）豫行终1573号行政裁定；
二、撤销河南省洛阳市中级人民法院（2018）豫03行初289号行政裁定；
三、指令河南省洛阳市中级人民法院继续审理本案。
合议庭成员：孙江 袁晓磊 李小梅
二〇二〇年十二月三十日
案号：（2020）最高法行再469号
法官助理 张雪明
书记员 王莹
附：河南省高院二审判决
河南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2019）豫行终1573号
上诉人（一审原告）申秋梅,女,汉族,1954年12月15日出生,住河南省洛阳市老城区。
委托代理人李晓辉，女，汉族，1974年10月11日出生,住河南省洛阳市老城区。
被上诉人（一审被告）洛阳市老城区人民政府，住所地洛阳市老城区环城西路58号。
法定代表人夏磊，区长。
委托代理人孙肖柯，洛阳市老城区司法局工作人员。
委托代理人耿虎，河南九都律师事务所律师。
申秋梅因诉洛阳市老城区人民政府（以下简称老城区政府）撤销《回复函》并恢复被拆房屋原状一案，不服洛阳市中级人民法院（2018）豫03行初289号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
洛阳市中级人民法院一审查明，申秋梅家在洛阳市老城区邙山镇苗北村有宅基地一处，其上建有房屋，2013年10月11日，该房屋被强制拆除。洛阳市中级人民法院（2017）豫03行初251号行政判决认定老城区政府为实际的强拆主体，判决确认老城区政府对申秋梅家房屋拆除的行为违法。2018年9月5日，申秋梅通过邮寄方式向老城区政府提出恢复原状申请，请求限期对申秋梅被毁灭的房屋恢复原状。老城区政府收到申秋梅的申请后，于同年9月14日向申秋梅送达告知书，告知其明确请求并提供损失物品的相关证据。同年9月20日，老城区政府作出本案被诉《回复函》，内容为：“2018年9月6日收到你寄出的恢复原状申请书，你申请‘请求限期对申请人被毁灭的房屋恢复原状’。经查，你所属房屋位于洛阳市老城区邙山镇苗北村，该地块已据豫政土（2008）205号文件，批准将包括申秋梅家使用的宅基地在内的集体土地转用并征收为城市建设用地。你的请求无法支持，其他请求无证据证明不予支持”。老城区政府将该《回复函》以邮寄方式向申秋梅送达。申秋梅认为该《回复函》侵犯其合法权益，于2018年10月22日向一审法院提起行政诉讼，要求撤销该《回复函》，依法判令老城区政府对申秋梅被毁灭的房屋恢复原状或折价赔偿。
洛阳市中级人民法院一审认为，老城区政府拆除申秋梅家房屋的行为，已被洛阳市中级人民法院（2017）豫03行初251号行政判决确认违法，申秋梅就老城区政府违法拆除房屋行为造成的损害申请国家赔偿符合法律规定，但应依法进行。关于申秋梅要求撤销被诉《回复函》及恢复被拆房屋原状的起诉，由于申秋梅申请恢复原状的宅基地位于洛阳市老城区邙山镇苗北村，该地块已经根据豫政土（2008）205号文件批准征收，申秋梅要求恢复原状已不现实，老城区政府作出被诉《回复函》并无不当。申秋梅起诉要求撤销被诉《回复函》，其实质仍是申请行政赔偿，该《回复函》属于老城区政府先行处理申秋梅行政赔偿请求的程序性行为，不具有独立可诉性，故申秋梅要求撤销被诉《回复函》及恢复被拆房屋原状的起诉应予驳回。关于申秋梅要求老城区政府折价赔偿拆除其房屋所造成的损失问题，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条之规定，原告提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实依据，对要求行政赔偿的，应当有具体的赔偿项目、数额、受损害的事实依据，并由赔偿义务机关先行处理。在本案诉讼中，申秋梅要求老城区政府折价赔偿被拆房屋损失，但没有具体的赔偿项目、数额、受损害的事实依据，亦未经赔偿义务机关先行处理，故其起诉应予驳回。综上，一审法院裁定驳回申秋梅的起诉。
申秋梅不服一审裁定，向本院上诉主要称：一、被上诉人2013年10月11日强拆并毁灭上诉人合法房屋、附属物及贵重物品等，已被生效判决确认违法。时至今日，被上诉人未采取赔偿补救措施，却在上诉人依法申请赔偿的情况下，作出案涉《回复函》，严重违反法律规定，应予撤销，并履行国家赔偿责任。二、被上诉人所谓的“征收”因违反《土地管理法》等法律的强制性规定，程序严重违法，已被法院生效判决撤销或确认违法。上诉人依据洛阳市中级人民法院（2017）豫03行初251号行政判决确认的拆除上诉人房屋违法，依法申请恢复上诉人的房屋或赔偿损失。三、根据最高人民法院作出的类案裁判规则，在案涉房屋没有依法评估等前提下，应判令被上诉人依法协商解决问题。请求撤销一审裁定，改判支持上诉人一审诉请。
被上诉人老城区政府答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。答辩人作出的《回复函》仅是行政程序性行为，且上诉人的赔偿请求未经赔偿义务机关先行处理，其要求法院作出判决，不符合法律规定。请求驳回上诉，维持一审裁定。
本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，老城区政府拆除申秋梅家房屋的行为，已被生效判决确认违法，申秋梅有就其因此遭受的损害获得赔偿的权利。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”第十四条第二款规定：“赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。”申秋梅在老城区政府拆除其房屋的行为被确认违法后，向老城区政府先行提出了赔偿请求，老城区政府作出被诉《回复函》对申秋梅的赔偿请求不予支持，实际效果等同于向申秋梅作出了不予赔偿决定。根据上述法律和司法解释的规定，行政机关在行政赔偿程序中作出的赔偿或不予赔偿决定是一个先行处理行为，也是一个程序性行为，当事人对行政机关作出的赔偿或不予赔偿决定不服或有异议，在法定起诉期限内可以向人民法院提起单独行政赔偿诉讼。在行政赔偿诉讼中人民法院审理的原告（赔偿请求人）主张的赔偿请求与其在先行行政赔偿程序中提出的赔偿请求具有一致性，因此，再对行政机关先行作出的赔偿处理决定作出评判已无必要。故，一审法院对申秋梅要求撤销老城区政府《回复函》的请求不予实体审查并无不当。鉴于申秋梅宅基地所属地块已经根据豫政土（2008）205号文件被批准征收，房屋也已被拆除，其要求将房屋恢复原状不具有现实可行性，且申秋梅也未就其损失提出具体的赔偿数额，其主张的赔偿请求不符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定受理条件，依法应裁定驳回起诉。综上。一审裁定驳回起诉正确，依法应予维持。申秋梅的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持一审行政裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 马 磊
审判员 吕 平
审判员 马传贤
二〇一九年七月二十二日
法官助理王立威
书记员王贺霞
