上诉人（一审原告）驻马店华欣房地产开发有限公司。住所地驻马店市雪松路西段。

法定代表人赵梓因，执行董事。

委托代理人王胜华，男，1964年8月22日出生，汉族，住驻马店市驿城区。该公司经理。

委托代理人刘俸宇，北京京创律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）驻马店市自然资源和规划局。地址：河南省驻马店市文明路1198号。

法定代表人陈黎，局长。

委托代理人王川，男，该局工作人员。

委托代理人高德明，河南胜蓝律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）河南省自然资源厅。地址：河南省郑州市金水路18号。

负责人刘金山，副厅长。

委托代理人蔡潇，男，该厅工作人员。

委托代理人张梦梦，河南大正律师事务所律师。

被上诉人（一审第三人）中原银行股份有限公司驻马店分行。住所地河南省驻马店市文明路168号。

法定代表人万三华，行长。

委托代理人杨海宏，男，1968年3月29日出生，汉族，住驻马店市。该分行员工。

委托代理人杨旭，河南驿城律师事务所律师。

上诉人驻马店华欣房地产开发有限公司（以下简称华欣公司）与被上诉人驻马店市自然资源和规划局（以下简称驻马店自规局）、河南省自然资源厅、一审第三人中原银行股份有限公司驻马店分行（以下简称中原银行驻马店分行）因土地行政登记及行政复议一案，不服驻马店市驿城区人民法院（2019）豫1702行初157号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年7月22日公开开庭审理了本案。上诉人华欣公司的委托代理人王胜华、刘俸宇，被上诉人驻马店自规局的委托代理人王川、高德明，被上诉人河南省自然资源厅的委托代理人蔡潇、张梦梦，一审第三人中原银行驻马店分行的委托代理人杨海宏、杨旭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被诉行政行为：2015年5月22日，原驻马店市国土资源局为一审第三人颁发了驻市他项（2015）第864号土地他项权证，主要记载：土地他项权利人中原银行股份有限公司驻马店分行；义务人驻马店市华欣房地产开发有限公司；座落雪松路西段北侧；权属性质国有；使用权面积5900.4平方米；地类住宅；使用权类型出让；他项权利种类及范围：种类以国有土地使用权抵押贷款，范围国有土地使用证驻市国用（2002）字第（2000）1111-1号，抵押面积5900.4平方米，贷款一千五百万元整；设定日期二〇一五年五月二十二日；权利顺序壹；存续期限二〇一五年五月二十一日至二〇一六年五月二十一日。

上述登记行为经过河南省自然资源厅复议，2019年10月11日，该厅作出豫自然资复[2019]61号《行政复议决定书》。认定：申请人向被申请人提交了完整的土地使用权抵押登记资料，被申请人依法向申请人办理了驻市他项（2015）第864号土地他项权利证书事实清楚，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持被申请人于2015年5月22日作出的驻市他项（2015）第864号土地他项权利证书。

一审法院查明，2015年5月21日，本案原告华欣公司委托其员工张豪杰向原驻马店市国土资源局书面提交了土地使用权抵押登记申请，同时一并提交了委托书、申请人的国有土地使用证复印件，提交了银行承兑汇票承兑协议、最高额抵押合同、抵押权人的金融许可证、营业执照、组织机构代码证、法人身份证复印件，抵押权人的授权委托书及其受委托人的身份证复印件，申请人的股东会决议、房地产抵押物清单保证书、用地批复（驻市政土字2000第78号）、国有土地使用权出让合同、出让金发票、契税发票、土地估价报告、借款人的营业执照、组织机构代码证、法人身份证复印件。该局经书面审查，认为符合办理土地抵押登记的受理条件，予以受理。2015年5月22日，被告原驻马店市国土资源局为第三人中原银行驻马店分行办理了驻市他项（2015）第864号土地他项权利证书。主要记载：土地他项权利人中原银行股份有限公司驻马店分行；义务人驻马店市华欣房地产开发有限公司；座落雪松路西段北侧；权属性质国有；使用权面积5900.4平方米；地类住宅；使用权类型出让；他项权利种类及范围：种类以国有土地使用权抵押贷款，范围国有土地使用证驻市国用（2002）字第（2000）1111-1号，抵押面积5900.4平方米，贷款一千五百万元整；设定日期二〇一五年五月二十二日；权利顺序壹；存续期限二〇一五年五月二十一日至二〇一六年五月二十一日。原告对该抵押登记行为不服，于2019年7月31日向河南省自然资源厅申请复议。复议机关受理后，2019年8月5日作出《行政复议答复通知书》并送达驻马店市自然资源和规划局，并履行了调查，收集了该局递交的登记事项的全部证据材料。2019年10月11日，复议机关作出豫自然资复[2019]61号《行政复议决定书》。认定：申请人向被申请人提交了完整的土地使用权抵押登记资料，被申请人依法向申请人办理了驻市他项（2015）第864号土地他项权利证书事实清楚，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持被申请人于2015年5月22日作出的驻市他项（2015）第864号土地他项权利证书。原告对上述登记行为及复议决定均不服，于2019年11月4日向本院提起诉讼，以上述两个行政行为错误为由，请求法院撤销豫自然资复[2019]61号行政复议决定书和驻市他项（2015）第864号土地他项权利登记。

一审法院另查明，本案原告自称因民事诉讼于2016年6月获悉驻市他项（2015）第864号土地他项权利证书的办理情况。河南省驻马店市中级人民法院于2017年12月18日作出（2017）豫17民初66号民事判决书，载明：“原告中原银行驻马店分行与被告西平恒好商贸有限公司签订的《银行承兑汇票承兑协议》以及分别与被告河南驿酒集团有限公司签订的《保证合同》、与被告驻马店华欣房地产开发有限公司签订的《最高额抵押担保合同》系各方当事人的真实意思表示，且不违反法律法规强制性规定，为有效合同。该判决主文确定：一、被告西平恒好商贸有限公司于本判决生效之日起三十日内偿还原告中原银行驻马店分行承兑汇票垫款24999555.61元······；三、被告驻马店华欣房地产开发有限公司对上述第一项以最高额1500万元限额内承担抵押担保责任。上述判决书生效后，案件进入执行程序。驻马店市中级人民法院在对驻市他项（2015）第864号土地他项权利登记的土地实施执行的过程中，本案原告华欣公司先后两次提出执行异议，要求停止对驻市国用（2002）字第（2000）1111-1国有土地使用权的拍卖。驻马店市中级人民法院先后作出（2019）豫17执异84号、豫17执异160号执行裁定书，驳回异议请求。申请人又先后两次向河南省高级人民法院申请复议，该院先后作出（2019）豫执复205号、（2019）豫执复341号执行裁定书，以终审裁定驳回了华欣公司的复议申请。原告因此又针对本案的抵押登记行政行为提起行政复议，并在复议结果维持原行政行为的情况下，提起本案诉讼。

一审法院认为，原驻马店市国土资源局在本辖区内具有审核颁发土地登记的法定职权。根据《不动产登记暂行条例》第五条（九）项规定，抵押权依照本条例进行登记。依照该条例第十六条规定，本案原告向登记机关递交了抵押登记的申请、抵押的原因、抵押物的合法来源、抵押担保的数额、抵押土地位置、面积等书面材料，登记机关予以审核，认为申请材料齐全、意思表示真实，进行了抵押登记，并为中原银行驻马店分行颁发了驻市他项（2015）第864号土地他项权利登记证书。该抵押登记的事实清楚；登记机关在进行该登记过程中，履行了受理申请材料、查验、审核、登记、发证工作，颁证程序合法，适用法律正确。该登记行为具有合法性，一审法院予以确认。原告就此登记行为向复议机关申请复议，复议机关河南省自然资源厅依照《中华人民共和国行政复议法》的规定，对原告提起的复议申请予以受理，履行了立案、调查、作出复议决定并送达的程序，以驻市他项（2015）第864号土地他项权利证书登记的事实清楚、程序合法为由，驳回其复议申请。该复议结果及适用法律也无不当，复议行为正确，一审法院予以确认。原告提出为西平恒好商贸有限公司贷款担保，没有本公司股东决议，与事实不符；原告提出办理土地他项权利登记证时没有主债权合同，该主张并非登记程序中的法定条件，且与被告提交的银行承兑汇票承兑协议相悖，其主张不成立；原告在庭审中还提出申请材料为单方提供、没有抵押权人参与，也与事实不符，一审不予采信；按照证据规则，原告应当承担举证不力或举证不实的法律后果。被告资源规划局及第三人提出原告起诉超期问题，因原告在本案诉讼前，提起行政复议以及执行异议，原告通过不同的途径在寻求救济措施，应视为起诉时效中断，不应视为其诉讼超过时效。综上，原告的诉讼请求理由不成立，一审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告请求撤销驻市他项(2015)第864号土地他项权利登记以及请求撤销豫自然资复[2019]61号行政复议决定书的诉讼请求。

上诉人华欣公司不服，上诉称，一审判决错误，请求予以撤销，并改判支持上诉人诉求。理由如下：一、第一被上诉人实施的抵押登记行为是为贷款担保进行的。1、2015年5月21日，上诉人向驻马店市自规局出具的《土地使用权抵押登记申请》，该申请载明：土地用于“抵押贷款”，说明上诉人申请的是贷款抵押担保而不是承兑担保。2、2015年5月21日上诉人向驻马店市土地市场服务中心出具的委托书，委托业务第二项，“抵押代理服务费为实际贷款额的0.2%”，说明上诉人的业务是贷款抵押担保登记，而不是承兑担保。3、2015年5月22日，上诉人出具的保证书，再次证明上诉人的真实意思是为贷款担保，而不是为承兑担保。4、2015年5月20日，驻马店市金土地地产评估事务所《土地估价报告》也说明该抵押登记是为贷款进行的。5、第一被上诉人《土地使用权抵押登记申请审批表》载明“贷款金额：1500万”。可见第一被告在审批的时候也是按照贷款审批抵押登记的。6、本案被诉的土地他项权证，登记的种类是以国有土地使用权抵押贷款。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》第六十一条：抵押物登记记载的内容与抵押合同约定的内容不一致的，与登记记载的内容为准。由此可见，最终办理的他项权登记证也证明该抵押担保是为贷款进行的。二、贷款抵押担保登记违反法庭程序。第一、根据《不动产登记暂行条例》第十四条第一款：“因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请。”所以抵押登记是应申请的行政行为，且该登记必须由当事人双方共同申请。但在被上诉人提供的证据中，仅有上诉人的单方申请。因此，就程序而言，申请不符合法律规定，第一被上诉人就无权受理该抵押登记申请。一审判决认定上诉人该诉讼理由证据不足错误，在被上诉人提供的证据中根本就没有第三人申请，该举证责任应由被上诉人承担。第二，《土地使用权抵押登记申请审批表》是土地抵押登记必须进行的程序，在该程序中不仅有被上诉人参与并签字确认，而且也必须有当事人双方参与并签章确认，很多事项需要当事人和第一被上诉人签章。根据一审程序，第一被上诉人没有提供《土地使用权抵押登记申请审批表》，证明其完成了这一程序。其次，根据第二被上诉人提供的证据，第一被告《土地使用权抵押登记申请审批表》显示该抵押登记最终审批时间是2015年5月25日，但驻市他项（2015）第864号土地他项权利登记证注明的发证日期是2015年5月22日，违反法定程序。三、贷款抵押登记主要证据不足。第一、缺乏共同贷款抵押登记申请书。第二、没有贷款的主合同。第三、《股东会议决议》程序不合法。第四、缺少《土地使用权抵押登记申请审批表》这一关键证据。此外，一审认定上诉人是2016年6月知悉第一被上诉人登记行为是错误的。上诉人在起诉状中将知悉登记行为时间写成了2016年是笔误，实际是在涉及本案民事案件执行以后（2019年6月以后），上诉人找第三了解情况的时候得知登记行为的，而且在一审开庭上诉人宣读起诉状时就进行了更正，有笔录为证。综上，请求撤销一审判决改判支持上诉人的诉讼请求。

被上诉人驻马店市自规局答辩称，一、华欣公司的上诉理由不成立，答辩人作出的行政登记行为是基于其双方办理抵押登记的真实意思，土地他项权利登记的程序合法。1、华欣公司申请抵押登记时，已提交该公司的股东会决议，该决议同意以其土地使用权为借款人向中原银行申请银行承兑汇票五千万元提供抵押担保。2、华欣公司与抵押权人所签订《最高额抵押合同》第二条2.2、2.4、2.5款中约定，担保的债权为债权人与债务人在2015年5月21日至2016年5月21日期间所签署的主合同而享有的一系列债权，具体业务为票据、信用证、保函、商业承兑汇票保贴或其他或有负债业务，银行承兑汇票业务在担保的业务范围内。3、华欣公司与抵押权人所签订《最高额抵押合同》第二条2.3项中约定，所担保主债权最高限额1500万元，即同意提供的担保额度是1500万元。4、华欣公司与抵押权人签订的是《最高额抵押合同》，为合同签订后1年时间内发生的主债权提供最高额抵押担保，主债权合同不是必备的申请抵押登记材料，并且在办理抵押登记时，双方也已提交了主债权合同《银行承兑汇票承兑协议》。5、华欣公司与抵押权人均有委托代理人参加申请抵押登记过程，该申请抵押登记行为是双方的真实意思，答辩人已基于其双方申请事项和《最高额抵押合同》办理了抵押权登记。因此，答辩人作出的行政登记行为是基于其双方办理抵押登记的真实意思，土地他项权利登记的程序合法。二、生效民事判决已确认抵押权效力和担保的主债权。华欣公司以抵押登记缺乏证据，提起本案撤销行政登记行为的行政诉讼，抵押权效力和担保的主债权不是本案行政诉讼的审理范围，抵押权效力和担保的主债权不是本案行政诉讼的审理范围，抵押权效力和担保的主债权已由生效民事判决所确认。三、华欣公司的起诉已超过法定的起诉期限。1、华欣公司认为其并未形成同意抵押的股东会决议，与抵押人签订的《最高额抵押合同》不是其真实意思，其在2015年5月办理抵押登记时即应及时撤回抵押登记申请或申请撤销土地他项权证，其起诉显然已超过法定的起诉期限。2、华欣公司在诉状中自认：2016年6月见到驻马店市自然资源局颁发的土地他项权利登记证，上诉人直到2019年10月才提起行政诉讼，其诉讼已超过法定的起诉期限。3、中原银行驻马店分行于2017年初提起民事诉讼，起诉抵押人华欣公司，并于2018年向法院申请强制执行，华欣公司直到2019年10月才提起行政诉讼，其起诉已超过法定的起诉期限。综上，请求驳回上诉，维持原判。

被上诉人河南省自然资源厅答辩称，一、答辩人收到被答辩人的行政复议申请后，在法定期限内作出并送达行政复议决定书，程序合法。答辩人收到原告提交的行政复议申请后，于2019年7月31日依法受理。后于2019年8月5日作出《行政复议答复通知书》并送达驻马店市自规局。驻马店市自规局于2019年8月13日向被答辩人提交了证据材料和答复书。因案件情况复杂，不能在法定期限内复议决定，答辩人于2019年9月21日作出《延期审理通知书》并送达了上诉人。2019年10月11日，答辩人作出豫自然资复[2019]61号行政复议决定书并送达原告，被上诉人复议程序合法。二、答辩人作出的复议决定合法、适当。经查，华欣公司在申请办理土地抵押登记时手续完善、资料齐全，符合土地抵押登记的办理条件。驻马店市自规局经严格审查后为其办理抵押登记，属于依法行政，不存在违法行为。三、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。请求驳回上诉，维持原判。

一审第三人中原银行驻马店分行答辩称，同意驻马店市自规局意见。另补充，根据商业银行法及商业银行授权授信管理暂行办法的规定，贷款、贸易融资、贴现、承兑等是商业银行对法人客户确定的最高综合授信额度，对上诉人而言，取得了银行的承兑就相当于取得了银行的贷款，可以在市场上流通，承兑到期后，银行垫付了资金，债务人到期未归还资金，二人已形成了债权债务关系。担保合同是从属于主合同的从合同，但是担保合同的当事人可以约定对将来不特定发生的债务提供担保，法律并没有规定其担保合同担保的主债务在担保合同成立时就已经存在，本案涉及的是最高额抵押登记制度，在最高额抵押登记时债权实际并没有发生，担保的债权数额也不确定，只是具有发生的可能性，属于将来债权，因此该最高额抵押合同形成的抵押权合法有效。

二审经审理查明事实与一审查明一致。另查明，上诉人华欣公司在一审庭审中对起诉书部分事实进行更正，认可2019年6月从一审第三人处取得被诉的行政登记，不是2016年6月。

本院认为，一、上诉人华欣公司起诉未超过法定期限。上诉人在民事判决承担不利后果后，两次提起执行异议，并在最终驳回复议申请后，提起本案行政诉讼。上诉人未放弃主张权利，现有证据也不能证明上诉人起诉超过法定期限。二、本案被诉土地行政登记的事实清楚。上诉人华欣公司与一审第三人中原银行驻马店分行签订的《最高额抵押合同》第二条第2.1、2.2已明确了担保的债权范围和期间，银行承兑汇票在最高额抵押合同担保的范围和期间内。被上诉人驻马店市自规局依据上诉人提供的申请、抵押的原因、抵押物的合法来源、抵押担保的数额、抵押土地位置、面积等书面材料进行登记，事实清楚。上诉人认为其申请的是贷款抵押担保，不是承兑担保，要求撤销的理由不成立，也与其“委托书”中的内容自相矛盾，本院不予支持。三、本案被诉的土地登记行为程序轻微违法，但对上诉人的权利不产生实际影响，但不足以撤销被诉的土地行政登记。《不动产登记暂行条例》第十四条规定第一款规定，因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请。本案中，被上诉人驻马店市自规局提供的《土地使用权抵押登记申请》仅显示上诉人华欣公司申请，未显示抵押权人中原银行驻马店分行提出申请。故，本案被诉的土地登记行为程序违法，鉴于上诉人已提出抵押登记申请，抵押权人已自认共同提出申请的事实，所以该程序并不影响上诉人实体权利。另外，上诉人认为被上诉人驻马店市自规局在一审中未提交《土地使用权抵押登记申请审批表》，且该表显示最终审批时间晚于登记时间属程序违法，本院认为，被上诉人河南省自然资源厅在一审时已提交了该《土地使用权抵押登记申请审批表》，补强了证据，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十五条第二款、第三款之规定，可以作为认定原行政行为和复议决定合法的依据。另，该审批程序属于内部管理程序，被上诉人驻马店市自规局行政登记行为不规范，但不足以撤销被诉的土地登记行为，被上诉人驻马店市自规局在以后的工作中应规范行政行为。上诉人认为《股东会决议》程序不合法，且内容与抵押担保的内容不一致。本院认为，该《股东会决议》程序是否合法不属于行政行为登记予以审查的事项，且该股东会决议内容与所签订的《最高额抵押合同》的相关内容并不矛盾。四、被诉的行政复议决定程序合法，鉴于复议维持决定与原行政行为的统一性和整体性原理，本案原行政行为即土地行政登记应确认违法，故行政复议决定亦应一并确认违法。

一审判决适用法律错误，本院予以改判。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第三款，第七十四条第一款第二项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下：

一、撤销驻马店市驿城区人民法院作出的（2019）豫1702行初157号行政判决；

二、确认驻马店市自然资源和规划局（原驻马店市国土资源局）于2015年5月22日颁发的驻市他项（2015）第864号土地他项权证违法；

三、确认河南省自然资源厅于2019年10月11日作出的豫自然资复[2019]61号《行政复议决定书》违法。

一二审诉讼费各50元，由被上诉人负担。

本判决为终审判决。

合议庭成员：孟令华 马国中 程海龙

二〇二〇年八月十一日

案号：（2020）豫17行终87号

书记员 李雯璨