近年来，随着城镇化的推进，违法建设问题越来越突出，越来越棘手，成为影响城乡规划建设管理的老大难问题。

12月7日，北京市第三中级人民法院召开了涉违法建设行政案件新闻通报会。

会议中，北京市三中院副院长张美欣就近三年来三中院审理的各类涉违法建设行政案件有关情况进行了通报，并对审判实践中发现的问题进行了梳理归纳。

记者发现，自2014年至今，北京行政赔偿类诉讼有所增长，各乡镇政府已经成为主要的被诉对象，各类违法建设类案件调解难度较大，问题仍然比较突出。

乡镇政府成为主要被诉对象

会议通报内容显示，目前，三中院所辖的北京六区县违法建设行政案件的被诉机关包括规划委员会、乡镇政府、城管执法监察局、国土局，其中，乡镇政府占绝大多数。近三年来，乡镇政府被诉案件分别占到此类案件总数的68.64%、82.69%、80.85%。

张美欣表示，乡镇政府成为主要的被诉对象，主要有三点原因，一是与三中院的辖区特点有关，该院所辖六个区县中只有朝阳一个城区，其余均为近郊及远郊区，而根据《城乡规划法》第六十五条之规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府进行查处。二是近年来，郊区经济建设发展较快，违反规划管理的现象也较为严重。三是国土局从违反土地管理的角度对违法建设进行查处，做出生效的行政处罚决定后没有强制执行权，乡镇政府则具有对违法建设强制拆除的权力。

对此，多年从事拆迁诉讼工作的北京京平律师事务所律师赵健表示，从他接手的各类违法建设行政类诉讼来看，三中院所公布的数据以及反映出的问题是十分客观的。

赵健认为，目前，各乡镇政府成为主要的被诉对象，究其根本原因是行政机关在查处违建的过程中没有严格遵循法定程序进行，在多数行政部门败诉的案件中，通常是乡镇人民政府要么违背行政强制法关于违建的认定法定程序进行认定，要么超越职权认定本属于城镇规划执法部门的权限管辖。对此，赵健表示，为进一步降低因违建带来的社会稳定风险及行政机关的败诉率等影响政府部门权威的复杂问题，行政机关应当在法定授权范围内，严格遵循法定程序进行违建认定。

程序违法问题严重

根据通报会公布的数据，2014年、2015年及2016年11月30日之前，三中院所辖各区县各类涉违法建设行政案件的败诉率分别达到23.93%、25%、31.91%，呈现出逐年升高的趋势。对此，张美欣表示，通过这样的数据可以明显看出，目前，各被诉行政机关执法的规范性不高，且三年来未有明显变化。

“通过我院的总结发现，各行政机关败诉的主要原因多集中于事实不清、依据不足；超越职权并违反法定程序，绝大多数确认违法案件均系程序原因。”张美欣说，“这些问题都说明乡镇政府在查处及强制拆除违法建设过程中没有处理好公正与效率的关系。”

张美欣建议，针对于在执法程序不完善的问题，各乡镇政府应该在工作中认真严格落实有关法律的规定，严格依法行政，回应群众关切，在查处及强制拆除违法建设的过程中，要正确调查判断，做到依法行使职权；正确适用法律；完善执法程序，切实保护相对人合法财产权益。

对于法院通报的问题，赵健表示十分赞同，他表示，程序问题在目前的行政执法过程中必须得到充分的重视，但除此之外，在实体违法的认定方面，现实中也存在着诸多的问题，实务中争议也很大。

各行政机关应明确举证责任

此外，在本次通报会中，三中院行政审判庭庭长蔡英伟还就有关违法建设行政类案件中有关举证责任的问题进行了说明。

蔡英伟表示，目前，涉违法建设行政案件中举证责任的分配遵循的还是行政诉讼举证责任分配的一般原则，新修改的《行政诉讼法》第五章，以及司法解释《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》对行政诉讼证据制度做出了详细的规定。

行政诉讼证据制度的重要基础是由被告承担主要的举证责任，应当提供做出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。

因此，被诉行政机关有义务向法院提供其做出限期拆除决定、强制拆除行为等认定事实、履行程序的相应证据，如果行政行为主要证据不足或者违反法定程序的，要承担相应的败诉后果。

“当然，原告即行政相对人也可以提供证明行政行为违法的证据，原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。”蔡英伟说。

而在行政赔偿案件中，举证责任分配和普通行政案件则有所不同。

据蔡英伟介绍，行政赔偿案件中的行政机关也称赔偿义务机关，受害人也称赔偿请求人。

根据《国家赔偿法》第十五条第一款的规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。

在涉违法建设行政案件中，既然赔偿请求人主张自己的人身权、财产权受到了侵害，那么就应对行政行为造成损害的事实提供证据，即应当证明损害事实、违法行政行为与权益受损之间的因果关系等事实。

“这方面《行政诉讼法》也做了除外规定，那就是‘因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任’。”蔡英伟说。

此外，蔡英伟还表示，虽然行政诉讼法证据适用规则，对行政机关与行政相对人有了比较明确的规定，但在违建赔偿案件的审查过程中，法院还是会根据个案的具体情况，进行举证责任的分配，而举证责任的分配对个案的违建补偿起着相当重要的参考因素，完善举证责任在违建补偿当中的分配制度，这么做不仅对案件的审理起着明确的参考作用，对于行政机关及其相对人的主张也有法有据，更能降低因为审理不明，导致的再次上诉、二审、再审等浪费司法资源的情形的频繁出现。