金博大律师事务所行政诉讼实务研究中心
1.【最高法院】不能以知道土地被征用及土地使用事实推定被申请人知道被诉的土地登记行为。
案号：（2017）最高法行申8379号
【裁判要点】
颖阳供销社认为被申请人知道涉案土地于1969年、1973年、1977年被征用及一直由颖阳供销社使用的事实，从1977年到2015年11月11日被申请人提起诉讼，被申请人的起诉已经超过法定起诉期限。但本案被诉的行政行为是登封市人民政府的土地登记行为，该行为是一个独立的行政行为，由登封市人民政府于1997年4月29日作出，不能以知道土地被征用及土地使用事实推定被申请人知道被诉的土地登记行为，而应以被申请人何时知道或者应当知道土地登记行为作为起诉期限的起算时间。登封市人民政府、颖阳供销社均无证据证明被申请人的起诉超过法定期限，一审推定被申请人在2015年9月15日通过信访途径得知涉案土地登记行为，具有合理性。
2.【最高法院】当事人于民事诉讼中知道行政行为对其权利义务产生不利影响的情况下，行政诉讼的起诉期限应当从生效民事判决作出之日起计算。
案号：（2019）最高法行再16号
【裁判要点】
另一方面，本案中，再审申请人王振方虽然在民事诉讼过程中知道了被诉行政行为，但根据行政诉讼法第二十五条和第四十九条第一款的规定，知道行政行为并不是当事人提起行政诉讼的充分条件，只有与行政行为具有利害关系的主体才能适格地提起行政诉讼。而具体到本案中，相关民事裁判作出并生效后，再审申请人才能确定其权利义务是否因行政行为而受到生效民事裁判的影响，因此，在当事人于民事诉讼中知道行政行为对其权利义务产生不利影响的情况下，行政诉讼的起诉期限应当从生效民事判决作出之日起计算。
3.【最高法院】公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。
案号：（2016）最高法行再105号
【裁判要点】
公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。判断超过起诉期限是否具备正当理由，应当充分考虑原告是否已经积极行使诉权，起诉期限是否因不属于其自身的原因而耽误。
4.【最高法院】知道行政行为并不是当事人提起行政诉讼的充分条件，只有与行政行为具有利害关系的主体才能适格地提起行政诉讼。
案号：（2019）最高法行再16号
【裁判要点】
一方面，由于起诉期限设定的立法初衷，在于防止行政相对人怠于行使诉权，故在再审申请人已就相关争议提起民事诉讼的情况下，民事诉讼的审理期间应当依据行政诉讼法第四十八条：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”的规定，予以排除，而不应计入起诉期限；另一方面，本案中，再审申请人王振方虽然在民事诉讼过程中知道了被诉行政行为，但根据行政诉讼法第二十五条和第四十九条第一款的规定，知道行政行为并不是当事人提起行政诉讼的充分条件，只有与行政行为具有利害关系的主体才能适格地提起行政诉讼。而具体到本案中，相关民事裁判作出并生效后，再审申请人才能确定其权利义务是否因行政行为而受到生效民事裁判的影响，因此，在当事人于民事诉讼中知道行政行为对其权利义务产生不利影响的情况下，行政诉讼的起诉期限应当从生效民事判决作出之日起计算。
5.【最高法院】再审申请人只知道其房屋于2015年4月22日被拆除，但并不知道诉权或者起诉期限，应当适用2年起诉期限的规定。
案号：（2018）最高法行再166号
【裁判要点】
再审申请人李利红只知道其房屋于2015年4月22日被拆除，但并不知道诉权或者起诉期限，应当适用前述2年起诉期限的规定，再审申请人于2017年2月10日向一审法院提起行政诉讼，并未超过2年的起诉期限。因此，本案一审裁定以李利红的起诉超过起诉期限为由不予立案，二审法院驳回上诉，维持原裁定，适用法律错误，应予纠正。
6.【最高法院】只有在公民知道或应当知道强制拆除行为的实施主体之后，才可公允地被视为已较为完整地知道或应当知道行政行为的内容。
案号：（2020）最高法行再82号
【裁判要点】
从一、二审裁定所载情况看，此种已超过两年起诉期限的认定并不确当。该条款规定的两年系指“从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。起算起诉期限的基本前提是“知道或者应当知道具体行政行为内容”。在无行政机关认领强制拆除行为的场合适用该条款，需整体把握该条款的语句结构，尤其是将“行政机关作出具体行政行为时”摆于句首的结构设置。如此整体把握，而非孤立视之，则此处行政行为的内容应当不仅仅包括直接影响公民、法人或其他组织合法权益的行政行为本身，还应当包括作出该行政行为的行政机关。也只有在公民、法人或其他组织知道或应当知道强制拆除行为的实施主体之后，才可公允地被视为已较为完整地知道或应当知道行政行为的内容。若公民、法人或其他组织虽认为自身合法权益受到行政行为的侵犯，但不知道、亦不应当知道行为主体，尚思竭诚遵从《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项“提起诉讼应当符合下列条件：……（二）有明确的被告”的规定，尽力查找行为主体，便起算起诉期限，则不合该条款规定的主旨，亦有违设置起诉期限制度的本意。一般认为，起诉期限的起算以公民、法人或其他组织依法能够提出起诉为前提。公民、法人或其他组织依法能够起诉但怠于行之，在起诉期限届满之后，人民法院才得对其起诉不予支持。
7.【最高法院】判断行政相对人的起诉是否超过起诉期限，应当充分考虑当事人是否已经积极行使诉权，是否存在因正当理由而耽误起诉期限的情形。案号：（2016）最高法行申4521号
【裁判要点】
“无救济则无权利”。法律不但赋予公民、法人或者其他组织诸项权利，同时也赋予公民、法人或者其他组织在此类法定权利受到侵害或发生争议时拥有平等而充分地获得公力救济的权利；其中一项重要公力救济权利即诉权，也即请求司法机关进行裁判，解决争议并保护法律赋予的权利的权利。当然，“法律不保护躺在权利上睡觉的人”，公民、法人或者其他组织行使诉权，必须在法定期限内进行。尤其是为了及时解决纠纷，，避免行政管理秩序长期处于不稳定状态，各国行政诉讼制度都引导并鼓励公民、法人或者其他组织尽快提起行政诉讼，并设立了较短的起诉期限制度。司法实践中，对确有正当理由超过法定期限提起的诉讼，又作了特殊规定，并在是否因正当理由超过起诉期限的判断方面，作有利于公民、法人或者其他组织的解释，以切实保障诉权。因此，判断行政相对人的起诉是否超过起诉期限以及超过起诉期限是否具备正当理由，应当充分考虑行政相对人是否已经积极行使诉权，是否存在行政相对人因正当理由而耽误起诉期限的情形。
8.【最高法院】起诉期限问题直接影响当事人的诉权行使，并非单纯的程序问题。
案号：（2020）最高法行再17号
【裁判要点】
被诉拆除行为发生于2017年4月20日，襄垣县政府作出被诉行为时未告知叶宪武、徐秀娥诉权或者起诉期限。根据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。叶宪武、徐秀娥于2018年5月28日提起本案诉讼，未超过起诉期限。起诉期限问题直接影响当事人的诉权行使，并非单纯的程序问题。一、二审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款的规定，认定叶宪武、徐秀娥提起本案诉讼已超过起诉期限，适用法律错误，应当予以纠正。
9.【最高法院】云南高院的前述做法反反复复，一方面损害了司法的严肃性，另一方面增加了当事人的诉累，对此本院给予否定评价。
案号：（2019）最高法行申10410号
【裁判要点】
起诉期限是《中华人民共和国行政诉讼法》确定的重要法律制度。该制度一方面敦促当事人及时启动权利救济程序，体现法律不保护“睡眠的权利”；另一方面亦作出例外规定，将因不可抗力或者其他不属于当事人自身原因耽误的时间从起诉期限中扣除。本案中，马旭池因房屋被强制拆除以高新区管委会为被申请人向昆明市政府提出行政复议，昆明市政府告知系其他村民拆除，属于民事主体之间的民事侵权纠纷。直至2015年12月25日马旭池通过政府信息公开的方式获知其房屋系高新区管委会拆除，进而提起本案之诉。马旭池在案涉房屋拆除后没有及时提起行政诉讼的原因，与复议机关的错误告知具有密切联系，该期限利益不应当因复议机关的错误告知而丧失。马旭池自2010年9月26日申请行政复议至2015年12月25日通过政府信息公开获取新的证据之间的期间依法应当扣除。在获取新证据之后，马旭池及时申请行政复议、提起行政诉讼，积极寻求权利救济，具有合理性，并未超过起诉期限。二审法院认为马旭池自2010年8月20日起就知道了本案被诉行政行为的内容，于2016年提起本案诉讼已超过法律规定的起诉期限，属于适用法律错误。
10.【最高法院】对于新法实施之前的行政行为应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释适用。
案号：（2018）最高法行申11441号
【裁判要点】
最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）第三部分规定了“实体从旧、程序从新”并有利于行政相对人的原则，对于发生在新法施行之前的行政行为应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释适用。故虽然起诉期限属于程序性规定还是实体性规定尚有争议，但在《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定的起诉期限较长的情形下，本案也应从有利于保护行政相对人行使诉权的角度，适用该司法解释有关2年起诉期限的规定，即使不能，亦应自《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》施行后从施行日起重新计算1年起诉期限，而不应如二审法院简单地认定本案超出法定起诉期限。
11.【最高法院】如何计算行政起诉期限起算点为“知道或者应当知道”行政机关未作出其所申请的特定行政行为之日。
案号：（2020）最高法行再270号
【裁判要点】
就给付之诉而言，起诉期限的适用亦是以《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”之规定为基础，特殊之处在于起算点为“知道或者应当知道”行政机关未作出其所申请的特定行政行为之日。例如，对于行政机关逾期未作处理的情形，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”再审被申请人临渭区政府主张以再审申请人之父***领取安置房钥匙及3万元入住奖励的2014年7月起算再审申请人提起本案诉讼的起诉期限，缺乏法律依据。且依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任”之规定，再审被申请人临渭区政府应当提供证据证明再审申请人提起本案诉讼超过法定起诉期限。再审被申请人临渭区政府未提交有效证据证明再审申请人提起本案诉讼超过此类给付之诉适用的六个月的起诉期限，故难以认定已构成《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第二项规定的情形。
12.【最高法院】刘某未能在行政复议期满十五日内向人民法院提起行政诉讼，是基于对行政机关的信赖，耽误起诉期限并非其自身原因所致，应予扣除。
案号：（2019）最高法行再63号
【裁判要点】
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，刘国民提供了相关证据证明方正县政府与其达成申请商事仲裁的协议，引导其将本不属于商事仲裁受理范围的行政争议申请商事仲裁。刘国民未能在行政复议期满十五日内向人民法院提起行政诉讼，是基于对行政机关的信赖，等待行政机关就相关争议事项进行协调处理，耽误起诉期限并非其自身原因所致。方正县政府在向本院出具《关于刘国民行政诉讼案有关情况的说明》中，也认可是方正县政府的原因耽误了刘国民的起诉期限，恳请本院将双方的争议纳入诉讼渠道。据此，本院认为，方正县政府将争议引入商事仲裁程序期间，应予扣除，不应计入起诉期限。可见，一审法院对刘国民的起诉不予立案，二审法院予以维持确有错误。
13.【最高法院】未告知行政复议期限的，可参照原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定予以处理。
案号：（2018）最高法行申9040号
【裁判要点】
《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条规定，行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。但《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》并未明确行政机关未履行《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条所规定的告知义务情况下行政复议申请期限如何计算的问题。鉴于行政复议在权利救济方面的准司法性质，故复议申请期限可参照原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定予以处理。
14.【最高法院】相关行政机关未履行征收补偿职责的状态一直持续，其以请求行政机关履行补偿职责为由提起行政诉讼，未超过法定期限。
案号：（2019）最高法行申2281号
【裁判要点】
根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十六条的规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。对于行政机关履行征收补偿职责的期限认定，一般认为是其补偿职责实际履行完毕之时。被征收人在土地、房屋被征收后尚未获得补偿，相关行政机关未履行征收补偿职责的状态一直持续，其以请求行政机关履行补偿职责为由提起行政诉讼，未超过法定期限。
15.【最高法院】再审申请人有证据证明向人民法院邮寄行政诉讼立案材料，并多次就立案问题向有关部门反映，因此申请人的诉讼不过法定起诉期限。案号：（2017）最高法行申3663号
【裁判要点】
再审申请人为证明其主张提交的证据有2013年1月27日及5月27日两份EMS特快专递邮件单、2013年3月2日《武汉市中级人民法院院领导接待来访群众情况登记表》、2013年5月31日《中共武汉市委政法委员会信访事项受理转送单》、2013年7月2日《湖北省高级人民法院接待群众来访介绍函》等。其中，2013年1月27日EMS特快专递邮件单载明的收件人为“武汉市中级人民法院立案庭行政窗口”，内件品名为“行政诉讼状及相关材料”，一审法院在收件人签名处加盖“武汉市中级法院邮电收发章”；2013年5月27日EMS特快专递邮件单载明的收件人为“湖北省高级人民法院立案庭”，内件品名为“行政诉讼材料”；《中共武汉市委政法委员会信访事项受理转送单》载明“朱晓冬来委反映一起案件的立案问题”；《湖北省高级人民法院接待群众来访介绍函》载明“反映行政立案问题”等。上述证据表明，再审申请人在法定期间内已经向有管辖权的一审法院递交了行政起诉材料，且就其行政起诉立案问题多次向相关部门反映情况。因此，一、二审法院关于案涉强制收治行为发生在2010年12月28日至2011年2月1日，再审申请人于2016年8月向法院提起诉讼超过法定最长起诉期限的认定，与事实不符，应予纠正。
16.【最高法院】期间开始的时和日，不计算在期间内。期间不包括在途时间，诉讼文书在期满前交邮的，视为在期限内发送。
案号：（2019）最高法行申522号
【裁判要点】
新洲区政府2017年7月4日收到程流洁、程志刚的信息公开申请，15个工作日的答复期限应从7月5日开始起算，扣除期间内法定休息日，7月25日答复期限届满。新洲区政府7月21日作出《关于政务信息公开的回复》，并于7月25日交付邮寄，应视为在法定期限内答复。二审判决以新洲区政府超期答复为由，撤销一审判决，确认新洲区政府《关于政务信息公开的回复》以及武汉市政府武政复决〔2017〕第204号行政复议决定违法，结果错误，应予纠正。
17.【最高法院】：区政府一审未提出时效抗辩，二审法院主动适用诉讼时效的规定进行裁判，违反上述司法解释规定，属于适用法律错误。
案号：（2020）最高法行申4312号
【裁判要点】
一、二审法院是否应主动适用诉讼时效规定裁判
本案系益华公司对讷河市政府不履行项目投资协议而提起的行政诉讼，应参照适用民事法律规范关于诉讼时效的规定。一审法院适用起诉期限的相关规定，适用法律错误，二审对此予以纠正，并无不当。《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》中规定，当事人未提出诉讼时效抗辩，人民法院不应对诉讼时效问题进行释明及主动适用诉讼时效的规定进行裁判。当事人在一审期间未提出诉讼时效抗辩，在二审期间提出的，人民法院不予支持，但其基于新的证据能够证明对方当事人的请求权已过诉讼时效期间的情形除外。根据一审卷宗中讷河市政府答辩状、庭审笔录以及二审卷宗记载，一审期间讷河市政府并未提出诉讼时效抗辩，二审期间讷河市政府亦未提供新的证据证明益华公司的请求权已过诉讼时效期间。二审法院主动适用诉讼时效的规定进行裁判，违反上述司法解释规定，属于适用法律错误。
二、二审裁定认定诉讼时效的起算点是否正确
本案中，双方当事人于2013年8月24日签订的项目投资协议书中约定的嘉泰义乌小商品批发城项目建设期限是“自2013年9月至2015年9月建成运营”，但因原讷河市通江路西段路南地块无法使用，双方于2014年9月24日签订了项目补充协议书，该协议变更了项目位置，将项目占地面积从原协议约定的12,560平方米变更为约5万平方米，同时第三条约定乙方（益华公司）取得项目建设净地后，建设工期为18个月。第六条约定，本补充协议与原协议具有同等法律效力。因此，该补充协议应当视为益华公司与讷河市政府达成一致对原协议的变更，补充协议中并未约定讷河市政府对益华公司提供建设净地的履行期限。二审裁定根据变更前的项目投资协议中约定的建设期限，将2015年9月作为益华公司应当知道自身权利被侵害的起算点计算诉讼时效，属于认定事实不清。
18.【最高法院】：申请人2004年就应知道县政府将争议土地颁证给他人,其于2018年提起撤销之诉，超过起诉期限且无正当理由，应予驳回。
案号：（2020）最高法行再457号
【裁判要点】
颁发涉案土地证时有效的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。第四十四条第一款第六项规定，起诉超过法定期限且无正当理由的起诉，已经受理的，裁定驳回起诉。东排坡村民小组在2004年就应当知道定安县政府将争议土地颁证给茅坡仔一村民小组的行为。东排坡村民小组于2018年提起诉讼请求撤销第316-1号土地证，明显超过法定起诉期限且无正当理由，依法应当裁定驳回起诉。一、二审法院认定东排坡村民小组的起诉未超过法定期限，认定事实和适用法律错误，本院予以纠正。
19.【最高法院】：赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年。在行政复议或行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效规定。
案号：（2020）最高法行赔再8号
【裁判要点】
本案争议焦点是新海洋公司、石塘公司申请国家赔偿及提起本案诉讼是否超过法律规定的期限。
《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定：“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。赔偿请求人在赔偿请求时效的最后六个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的，时效中止。从中止时效的原因消除之日起，赔偿请求时效期间继续计算。”新海洋公司、石塘公司于2015年7月3日知晓案涉3号行政判决的内容，于2016年12月7日向贵港市政府申请国家赔偿，符合法律规定的申请期限。
《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条第二款规定：“赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”新海洋公司、石塘公司于2017年4月27日向一审法院提起本案诉讼，并未超过法定起诉期限。
一审法院根据其调取的证据认为新海洋公司、石塘公司在西江××××公路北面持有两块宗地的国有土地使用权证，但新海洋公司、石塘公司拥有几宗国有土地的使用权证或案涉土地是否存在“一地两证”的情况，并不影响人民法院受理本案，一审法院以新海洋公司、石塘公司的起诉缺乏基本事实依据为由裁定驳回两公司的起诉，存在错误，应予纠正。
20.【最高法院】：超过起诉期限是由于法院不立案造成的，应当允许当事人通过继续起诉的形式寻求救济。
案号：(2020)最高法行再168号
【裁判要点】
被诉行为作出时生效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十二条第三款规定：受诉人民法院在7日内既不立案，又不作出裁定的，起诉人可以向上一级人民法院申诉或起诉。上一级人民法院认为符合受理条件的，应予受理；可以移交或指定下级人民法院审理，也可以自行审理。首先，从目的解释的角度出发，该款是权利性规定。虽然行政诉讼法规定法院收到当事人的起诉后，对于符合起诉条件的，应当予以立案受理。但考虑到存在特殊情况，该规定的主要目的是赋予当事人在法院违法不受理情形下，“越级”向上一级法院申请救济的权利。如果将该款理解为义务性规定，则失去制定的必要性。而对于程序权利，当事人有选择适用的自由。其次，从文义解释的角度出发，该款是任意性规定，而非强制性规定。起诉人“可以”向上一级人民法院申诉或起诉，而非“必须”或者“应当”，此系赋予当事人选择的权利。即，当事人可以向上一级人民法院申诉或起诉，也可以不向上一级人民法院申诉或起诉。最后，从立法修改的角度出发，现行《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条对《执行解释》第三十二条第三款进行了修改完善，这也反映了立法机关认同如果超过起诉期限是由于法院不立案造成的，责任不在起诉人，应当允许其通过继续起诉的形式寻求救济。
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刘德宇律师 秦江曼（实习）律师整理
