本案争议的主要问题是：杭州市建委作出的建设工程竣工验收备案行为，依据是否充分。
蒋慧英申请再审时主张涉案建设工程不符合竣工验收备案条件的主要理由有：一是未提供验收人员签署的竣工验收原始文件；二是未提供气象主管部门出具的防雷装置竣工验收文件；三是工程质量不合格；四是《建设单位工程质量竣工报告》明显违反程序。
涉案建设工程竣工验收报告缺少“验收人员签署的竣工验收原始文件”等材料和内容，被诉备案行为认定事实不清，应予撤销。鉴于涉案安置房建设工程已经交付并实际使用，如果撤销被诉备案行为会给社会公共利益造成损害，故应确认违法，保留其效力。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，杭州市建委对存在的问题应采取补救措施。
浙江省住建厅作出维持被诉备案行为的行政复议决定，认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。原一审判决驳回蒋慧英的诉讼请求，原二审判决驳回上诉、维持原一审判决，认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）蒋慧英，女，1980年8月1日出生，汉族，住浙江省杭州市西湖区。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）杭州市城乡建设委员会，住所地浙江省杭州市江干区解放东路18号市民中心D座。
法定代表人孔春浩，主任。
委托代理人黄仁大，该委员会工作人员。
委托代理人蒋朝镖，浙江天册律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）浙江省住房和城乡建设厅，住所地浙江省杭州市省府路省府大楼2号楼。
法定代表人项永丹，厅长。
委托代理人吴毅峰，该厅工作人员。
委托代理人胡燕林，浙江泽大律师事务所律师。
被申请人（一审第三人、二审被上诉人）杭州市西湖区保障性住房管理服务中心（原杭州市西湖区建设管理中心），住所地浙江省杭州市西湖区五云中路1号。
负责人：郑翔鸣。
委托代理人蔡阳敢，浙江楷泽律师事务所律师。
原审上诉人蒋慧英诉原审被上诉人杭州市城乡建设委员会（以下简称杭州市建委）、杭州市西湖区保障性住房管理服务中心（以下简称西湖区保障中心）城建行政管理，诉原审被上诉人浙江省住房和城乡建设厅（以下简称浙江省住建厅）、西湖区保障中心城建行政复议一案，杭州市中级人民法院于2016年10月14日作出（2016）浙01行终529号行政判决。蒋慧英不服，向本院申请再审。本院于2017年9月20日作出（2017）浙行申651号行政裁定，对本案进行提审。本院依法组成合议庭，并于2018年9月18日进行了调查询问。再审申请人蒋慧英，被申请人杭州市建委的委托代理人黄仁大、蒋朝镖，被申请人浙江省住建厅的委托代理人吴毅峰、胡燕林，被申请人西湖区保障中心的委托代理人蔡阳敢参加调查询问。经最高人民法院批准，本案的审理期限延长至2019年1月13日，现已审理终结。
一审法院经审理查明：原杭州市西湖区建设管理中心（西湖建管中心）系案涉西溪花园西区C3-3标段工程13#楼的建设单位，该工程于2011年10月5日竣工验收。嗣后，西湖建管中心向杭州市建委申请办理工程竣工验收备案，并提交了建设单位工程质量竣工报告、勘察单位工程质量检查报告、设计单位工程质量检查报告、施工单位工程质量竣工报告、监理单位工程质量评估报告、诚信评议卡、房屋建筑工程质量保修书、建筑工程施工许可证、建设工程规划验收意见书、建设工程竣工验收消防备案情况登记表、杭州市环境保护局建设项目环保“三同时”检查意见书、绿化核查单、建设工程竣工档案认可意见书、《住宅质量保证书》、《住宅使用说明书》、杭州市建设工程质量安全监督总站质量监督报告等文件。杭州市建委于2013年4月12日收讫上述文件，经审查认为文件齐全，并于同年4月16日在备案机关处理意见一栏中签署“同意备案”，并加盖“杭州市城乡建设委员会备案专用章”，形成编号为31000620130416109的《备案表》。蒋慧英不服该竣工验收备案行为，于2015年11月23日向浙江省住建厅申请行政复议，浙江省住建厅经审查后于2016年2月17日作出维持的复议决定。另查明，蒋慧英系杭州市西湖区蒋村村七组村民蒋雪林之女，蒋雪林作为乙方与甲方杭州市蒋村乡人民政府于2007年5月签订了《征用集体土地房屋拆迁补偿安置协议书》，蒋慧英系被安置人口之一。2011年12月25日，蒋雪林作为户主在蒋村回迁安置工作领导小组的“蒋村2011年西溪花园安置选房抽签结果确认书”上签字，其选中房号为：蒹葭苑2幢2单元801室、凌波苑14幢2单元101室、501室、蒹葭苑5幢1单元401室。案涉C3地块13#楼系西溪花园蒹葭苑2幢。
一审法院经审理认为，《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案”。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第四条规定：“建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门备案”。据此，杭州市建委作为案涉工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门，具有对案涉工程进行竣工验收备案的法定职权。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定：“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》”。第六条第一款规定：“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫”。本案中，西湖建管中心作为案涉工程的建设单位，就案涉工程向杭州市建委申请办理竣工验收备案，并按照《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条第一款第（一）至（五）项及第二款规定提交了相应竣工验收备案所需文件。杭州市建委经审查后认为西湖建管中心提交的文件齐全，作出案涉竣工验收备案的行政行为，并无不当。杭州市建委于2013年4月12日收讫西湖建管中心提交的全部备案申请材料后，经审查认为西湖建管中心提交的文件齐全，于同年4月16日作出竣工验收备案的行政行为，实体与程序均无不当。浙江省住建厅于2015年11月23日收到蒋慧英不服该竣工验收备案行为提起的复议申请并予以受理，经延期审理，于2016年2月17日作出复议决定并送达，蒋慧英对此无异议，复议的行政程序亦无不当。关于蒋慧英提出西湖建管中心在申请竣工验收备案时缺少防空部门出具的认可文件及防雷装置验收合格文件的意见，经审理认为：根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条第一款第（三）项、第（六）项规定，蒋慧英未能提供相应的法律、行政法规以支持西湖建管中心在向杭州市建委申请竣工验收备案时需要提交防空部门出具的许可文件的主张，亦未能提供其他法规、规章规定以支持西湖建管中心应当提交防雷装置验收合格文件的主张，故其相应意见不予采纳。关于蒋慧英提出案涉工程房屋不符合节能强制性标准、不按图施工、避雷针电气装置未经合法测试以及竣工验收报告内容虚假等意见，经审理认为：根据国发（2003）5号《关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》的规定，工程竣工验收备案属于告知性备案，杭州市建委仅对建设工程竣工验收备案文件是否齐全和真实进行审查，而无需进行实质性审查，在验证建设单位报送的竣工验收备案文件齐全后，即应在工程竣工验收备案表上签署文件收讫，并办理备案手续。蒋慧英关于工程质量问题的相应主张可以向建设行政主管部门反映。关于蒋慧英提出本案的西湖建管中心实际远远超过15日才申请备案不符合法律规定的意见，经审理认为法律法规或规范性文件均未将建设单位超过15日报送备案设定为不予备案的条件，蒋慧英的相应意见不予支持。综上，蒋慧英的诉讼请求理由不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回蒋慧英的诉讼请求。案件受理费50元，由蒋慧英负担。
二审查明的事实与原一审判决认定的事实一致。
二审法院经审理认为，一、关于上诉人提出的竣工验收备案文件不齐全的问题。首先，建设单位提供的工程竣工验收报告中“工程竣工验收情况”栏有“本工程符合……施工图设计和合同要求”的表述，具备施工图设计文件审查意见。其次，建设单位提供的工程质量竣工报告中“竣工验收人员签名”栏空白，被上诉人杭州市建委提交的其他证据中亦无能够反映“验收人员签署的竣工验收原始文件”的材料，存在不当；但鉴于上诉人蒋慧英提供的西溪花园西区三期C3-3标段工程竣工验收会议纪要可确认，各方验收人员组织了竣工验收并形成了竣工验收合格的意见，被上诉人杭州市建委亦是在此之后才作出被诉竣工验收备案行为，故对该不当予以指正。第三，《防雷装置设计审核和竣工验收规定》（2011年）仅规定防雷装置由气象主管机构验收，而未规定建筑主体工程竣工验收备案时须将该防雷装置验收文件予以提供；其他法规、规章也未规定防雷装置验收文件是建筑主体工程申请竣工验收备案时必须提供的文件。第四，《浙江省实施<中华人民共和国人民防空法>办法》仅规定人民防空工程和兼顾人民防空需要的地下工程在竣工验收后应报人民防空主管部门备案，而未规定建筑主体工程竣工验收备案时须将该人防工程竣工验收备案文件予以提供；其他法规、规章也未规定人防工程竣工验收备案文件是建筑主体工程申请竣工验收备案时必须提供的文件。第五，《浙江省建筑节能管理办法》第十五条规定，建设单位在组织竣工验收时，应当同时对建筑节能的内容进行验收。建设单位向建设行政主管部门备案的工程竣工验收报告，应当有建筑节能标准执行情况的内容。本案中，建设单位提交的工程质量竣工报告中并无建筑节能标准执行情况的内容，存在不当；但鉴于杭州市建设工程质量安全监督总站提供的《质量监督报告》载有“本工程节能专项验收的组织形式、验收程序、适用标准等已经过相关单位验收认可”的内容，故对该不当予以指正。二、关于上诉人提出的案涉工程未按期竣工导致建设工程施工许可证失效的问题。《建设工程施工许可证管理办法》是现行有效的部门规章，较之上诉人主张适用的杭州市人民政府规范性文件具有更高的效力等级。根据该管理办法的规定，建设单位应当自领取施工许可证之日起三个月内开工，因故不能按期开工的应当依法申请延期；既不开工又不申请延期或者超过延期次数、时限的，施工许可证自行废止。据此，未按期竣工并非导致建设工程施工许可证自行废止的法定事由。三、关于上诉人提出的在竣工验收备案表“使用单位意见”栏和“建设单位意见”栏内分别加盖“法人代表”印的韩斌和莫晓军当时并不具备单位法定代表人资格的问题。本案中，案涉竣工验收备案表“使用单位意见”栏和“建设单位意见栏”内除分别加盖有“韩斌印”和“莫晓军印”之外，亦有使用单位蒋村办事处和建设单位西湖建管中心分别加盖单位公章予以确认，对验收意见进行了认可。综上，被上诉人杭州市建委对案涉竣工验收备案文件的审查虽有不当，但不至影响被诉竣工验收备案行为的实质合法性；被上诉人浙江省住建厅维持该备案行为的复议结论正确，复议程序亦符合法律规定。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人蒋慧英负担。
蒋慧英不服该终审判决，向本院申请再审时称：1.《限期整改单》足以推翻原判决，足以推翻涉案工程竣工验收备案行为主要证据的合法性、真实性。2.建设单位提供的工程质量竣工报告中“竣工验收人员签名栏”空白，杭州市建委及西湖区保障中心在举证期限内均未提供“验收人员签署的竣工验收原始文件”，应视为被诉行政行为无该证据。二审判决以竣工验收会议纪要作为依据，不符合法律规定。3.本案存在未经工程竣工验收的情形下出具《建设单位工程质量竣工报告》的情形。4.涉案工程未经气象主管部门进行防雷装置竣工验收，防雷装置作为整体工程的一个分项工程，分项工程未经竣工验收，整体工程也就谈不上验收合格。故对防雷装置未竣工验收而依法不得投入使用的房屋工程进行竣工验收备案，明显不当。综上，请求撤销原判，依法改判。
杭州市建委答辩称：被诉行政行为合法，原审判决合法。再审申请人提到的问题，此前被申请人均组织相关机构进行讨论并向法院提供了证据和说明。请求驳回再审申请，维持原审判决。
浙江省住建厅答辩称：原审认定事实清楚，适用法律正确。其作出的行政复议决定程序合法，请求驳回再审申请，维持原审判决。
西湖区保障中心答辩称：1.建设工程质量问题是再审申请人的经验判断，没有鉴定依据。2.涉案工程在2007、2008年已取得许可证，不适用《气象灾害防御条例》的规定。3.备案时间问题。按照法律规定，先由建设单位自行组织验收后，再申请主管部门备案，本案竣工验收符合法定要求。4.本案的竣工验收备案行为，并没有对再审申请人的权利义务产生实际影响。如果建设工程质量存在问题，应该通过民事途径解决。5.被诉行政行为适用法律正确，程序合法。请求驳回再审申请，维持原审判决。
各方当事人在原一、二审诉讼中提供的证据均随卷移送至本院。蒋慧英在申请再审时提供了《限期整改单》等证据材料，用以证明涉案工程在竣工验收时质量不合格的事实。因本案被诉的备案行为主要审查建设单位申请办理备案时提供材料的真实性和完备性，且杭州市建委办理备案时未收到该证据材料，故该证据材料的待证事实与被诉备案行为的合法性无关联性，不能认定为新证据。本院经审理查明的事实与原审一致。
本院认为，本案争议的主要问题是：杭州市建委作出的建设工程竣工验收备案行为，依据是否充分。
根据国发（2003）5号《关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》第76项的规定，工程竣工验收备案属于告知性备案，设定依据为《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》，该办法第十三条规定：竣工验收备案文件齐全，备案机关及其工作人员不办理备案手续的，由有关机关责令改正，对直接责任人员给予行政处分。据此，备案机关在建设工程竣工验收备案时主要审查备案文件的真实性和完备性。本案建设项目是安置住宅房工程，根据《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第四条、第五条的规定，建设单位办理工程竣工验收备案应当提交以下文件：（1）工程竣工验收备案表；（2）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（3）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（4）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（5）施工单位签署的工程质量保修书；（6）法规、规章规定必须提供的其他文件；（7）《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。
蒋慧英申请再审时主张涉案建设工程不符合竣工验收备案条件的主要理由有：一是未提供验收人员签署的竣工验收原始文件；二是未提供气象主管部门出具的防雷装置竣工验收文件；三是工程质量不合格；四是《建设单位工程质量竣工报告》明显违反程序。首先，关于竣工验收原始文件。经查，建设单位西湖建管中心办理工程竣工验收备案提交的材料中，竣工验收原始文件无验收人员签名，属主要的备案文件不完备。此外，原审还查明建设单位向杭州市建委提交的竣工验收报告缺少《浙江省建筑节能管理办法》第十五条规定的建筑节能内容，亦属备案文件不完备。其次，关于防雷装置竣工验收。经查，《气象灾害防御条例》于2010年4月1日施行，涉案建设项目的建设工程规划许可证在之前已取得，故本案不适用条例关于“对新建、改建、扩建建（构）筑物进行竣工验收，应当同时验收雷电防护装置并有气象主管机构参加”的规定。此外，蒋慧英认为建设单位提交的《西溪花园西区三期C3-3标段13#楼防雷装置检测报告》不合法的主张，不属真实性及完备性问题。最后，关于建设工程质量及《建设单位工程质量竣工报告》的程序，亦不属真实性及完备性问题。蒋慧英认为建设工程质量不合格损害其合法权益的，应通过其他途径寻求救济。因此，涉案建设工程竣工验收报告缺少“验收人员签署的竣工验收原始文件”等材料和内容，被诉备案行为认定事实不清，应予撤销。鉴于涉案安置房建设工程已经交付并实际使用，如果撤销被诉备案行为会给社会公共利益造成损害，故应确认违法，保留其效力。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，杭州市建委对存在的问题应采取补救措施。
浙江省住建厅作出维持被诉备案行为的行政复议决定，认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。原一审判决驳回蒋慧英的诉讼请求，原二审判决驳回上诉、维持原一审判决，认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。
综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条、第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销杭州市上城区人民法院于2016年6月27日作出的（2016）浙0102行初28号行政判决；
二、撤销杭州市中级人民法院于2016年10月14日作出的（2016）浙01行终529号行政判决；
三、撤销浙江省住房和城乡建设厅于2016年2月17日作出的浙建复决〔2016〕7号复议决定；
四、确认杭州市城乡建设委员会于2013年4月16日作出的编号为31000620130416109号竣工验收备案行为违法，责令杭州市城乡建设委员会采取补救措施。
一、二审案件受理费合计100元，由杭州市城乡建设委员会承担。
本判决为终审判决。
合议庭成员：陈裕琨 许勤 楼缙东
二〇一八年十二月十一日
案号：（2018）浙行再87号
书记员 许亚芬
