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[案情]
上诉人 (原审第三人)：尹松鹤。
被上诉人(原审原告)：洪雪英、方婉芬、邓菊儿、吴引丽。
原审被告：慈溪市人民政府。
浙江省慈溪市人民法院一审认定，案件所涉房屋原为慈溪市二轻工艺塑料厂所有。1998年6月，该厂将上述房屋转让给案外人沈尧荣。沈尧荣于同年10月取得了涉案房屋所有权证，但未办理该房屋占用范围内的土地使用权变更登记手续。1999年5月，慈溪市二轻工艺塑料厂被注销企业登记，其主管部门是慈溪市二轻工业总公司。2004年5月10日，上述土地使用权变更登记至慈溪市二轻工业总公司名下，并由集体土地转为国有划拨土地。后该土地使用权变更登记至沈尧荣名下，土地权属类型转为国有出让土地，沈尧荣取得了被告于2004年6 月1日颁发的慈国用【2004】 第020151号国有土地使用证。2004 年6月4 日，第三人尹松鹤与沈尧荣共同向慈溪市国土资源局提出申请，要求将登记在沈尧荣名下的上述房屋的国有土地使用权，变更登记至尹松鹤名下，提交了双方于2004 年6 月1日签订的房地产买卖协议书、沈尧荣为权利人的房屋所有权证和慈国用【2004】第020151号国有土地使用证等资料，并于2004年6月7日签订了国有出让土地使用权转让合同。但未提供尹松鹤为权利人的该国有土地上所建房屋的所有权证书。被告慈溪市人民政府于2004年6月10日核准土地变更登记，并颁发了慈国用【2004】第020154号国有土地使用证，确认第三人尹松鹤为土地使用者。
因沈尧荣、徐金花夫妇向四原告借款末还、应付货款末清偿，四原告于2004年3月提起民事诉讼。在民事案件审理过程中，经原告吴引丽申请，法院于2004年3月9日查封了沈尧荣夫妇所有的上述房屋，而未查封该房屋占用范围内的土地使用权。此后，法院民事判决确认了四原告的债权，判决沈尧荣夫妇履行还款义务。上述判决生效后，四原告于2004年5 月申请强制执行。在执行过程中，第三人尹松鹤于2004 年6 月21 日提出异议，以其于2003 年8 月28 日与徐金花、沈尧荣订立了上述房屋的立绝卖契，并已交付相应的价款，且于2004 年6 月10 日取得了土地使用证等为理由，主张房屋买卖合法有效，请求解除对上述房屋的查封。一、二审法院驳回了尹松鹤提出的异议。四原告认为，被告颁发慈国用【2004】宇第020154号国有土地使用证的行为违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》、《土地登记规则》的相关规定，损害了四原告的合法权益，遂提起行政诉讼。
四原告诉称，徐金花、沈尧荣二人在婚姻存续期间向四原告借款未予归还。为此，四原告分别提起民事诉讼。2004年3月9 日，法院根据原告吴引丽提出的财产保全申请，查封了徐金花、沈尧荣所有的坐落于慈溪市观海卫镇南大街147 号(现改为219号)的房屋。2004年5 月，四原告依据生效的民事判决申请强制执行。在执行过程中，尹松鹤提出异议，请求法院解除上述房屋的查封。该异议被法院裁定驳回。另登记在尹松鹤名下的慈国用【2004】第020154 号国有土地使用证，是在法院查封房屋后由原登记在他人名下的集体土地建设用地使用证更正、过户而来。四原告获知后，多次向被告相关职能部门反映末果。现原告诉请法院撤销被告颁发的慈国用【2004】第020154号国有土地使用证。
被告辩称，根据慈溪市国土资源局对外公布的《国有出让土地使用权转让办事须知》规定，出让土地转让须提供以下资料：(1) 转让土地使用权证；(2) 转让双方身份证明；(3)土地使用权转让协议；(4)转让房屋所有权证等。且为了提高办事效率，方便群众办事，房地产转让时，办理土地使用权和房屋所有权转让同时进行，而不是机械地按照 《城市房地产管理法》有关规定操作。2004 年6 月4 日，尹松鹤向慈溪市国土资源局提出了变更土地登记申请，并提交了房屋买卖协议书、身份证明、国有出让土地使用权转让合同、房屋所有权证、慈国用 【2004】第020151号国有土地使用证等土地登记资料，其申请办理土地变更登记提交的登记资料齐全，符合《国有出让土地使用权转让办事须知》的规定和目前慈溪市国有出让土地使用权转让的土地登记程序。被告经地籍调查、权属审核，于2004年6月10日向尹松鹤颁发了慈国用【2004】第020154号国有土地使用证，事实清楚，程序合法。在讼争土地上的房屋已查封的情况下将土地使用权变更登记在尹松鹤名下的主要原因是法院在采取财产保全措施时，只对房屋进行查封，未及时对该房屋坐落的土地使用权的权属进行审查并采取有效的财产保全措施。综上，请求法院维持被诉土地登记颁证行为。
第三人尹松鹤述称，一、本案原告不具有行政诉讼的主体资格。根据行政诉讼法以及最高人民法院的相关司法解释规定，只有行政相对人认为具体行政行为侵犯其合法权益，才具有原告的诉讼主体资格。原告在民事案件中，向法院申请查封的是徐金花、沈尧荣所有的房屋。然本案登记过户的是土地使用权，并没有妨碍原告的权利。因此，本案被告向第三人颁发土地使用证，并未损害原告的合法权益，依法应认定本案原告不具有诉讼主体资格。二、根据 《申华人民共和国土地管理法》及建设部的有关规定，本案的土地使用权不存在任何禁止转让的情形，第三人依法办理土地使用权的变更登记，没有违反法律规定，被告的颁证行为合法。
[审 判]
浙江省慈溪市人民法院经审理认为，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案中，起诉人对沈尧荣夫妇享有的债权受法律保护。被告的土地使用权变更登记行为将土地使用权与房屋所有权分离，既减少了沈尧荣夫妇的可供执行的财产价值，又使房屋所有权存有理疵，导致法院难以处分该房屋，已对四原告的债权利益产生了实际影响。故应认为本案起诉人具有行政诉讼原告资格。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十条第三款以及《土地登记规则》第三十七条的规定，房地产转让或者变更时，应当先申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书申请更换或者更改土地使用权证书。本案中，第三人因房屋转让提出土地使用权变更申请时，依法应当先申请房产变更登记，并提交变更后的房屋所有权证书。但沈尧荣夫妇所有的房屋己被法院依法查封，该房产权利己受到限制，第三人尹松鹤依法不能先取得其为权利人的该房屋所有权证书。在此情况下，被告依据《土地登记规则》第六条、第十条规定，核准土地变更登记并颁发慈国用【2004】第020154号国有土地使用证，适用法律错误，违反法定程序，故该院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第 (二)项第2目、第3目之规定，判决撤销被告慈溪市人民政府于2004年6月10日颁发的慈国用【2004】第020154 号国有土地使用证。
宣判后，第三人尹松鹤以起诉人不具备原告主体资格为由，向浙江省宁波市中级人民法院提起上诉。二审法院经审理认为，原审被告颁发土地使用证时，法院已根据被上诉人的申请对沈尧荣的房屋进行了查封。根据房地一致的原则，被上诉人对原审被告的颁证行为具有法律上的利害关系，其起诉有原告主体资格。故判决驳回上诉，维持原判。
[评 析]
一、案件的焦点问题
本案起诉人是否具备原告主体资格，是在案件进入实体审理前首先应解决的问题，也是本案的主要争议焦点所在。在行政诉讼中，起诉人必须具有原告资格，这是整个行政诉讼启动和发展的一个基础性和前提性的问题。何谓 原告资格?根据《布莱克法律大辞典》的解释，原告资格是指某人在司法性争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够的利益，其中心课题是确定司法争端对起诉人的影响是否充分，从而使起诉人成为本案诉讼的正当原告。如果起诉人符合原告资格的各项要求，具有为司法争端所影响的足够利益，就可以认为起诉在诉讼申享有法院应当给予保护的、实实在在的利益。原告资格的另一个作用是确定司法审查的范围，即法院是否享有审判某一司法争端的权力。原告资格与起诉人实体诉讼请求的是非曲直没有直接关系。可见，行政诉讼原告资格是行政诉讼特有的概念。在民事诉讼中，诉权分为起诉权和胜诉权，只要符合基本的起诉条件就允许原告起诉，至于原告是否能胜诉，则是原告在具体个案中其实体权利是否受法律保护的问题。而行政诉讼的原告资格则承载着保护公民、法人和其他组织合法权利的使命，也关系到司法审查权对行政权制约的力度。
在行政诉讼法中，起诉权的问题是最有争议的问题。原告资格认定过宽，将超出司法的承受能力，造成司法资源的浪费，且打断行政管理的连续性;而资格认定过窄，又不利于对相对人权利的保护。准确划定原告资格的范围实非易事，但必定存在具体的确认原告资格的标准。与其他国家相似，我国关于行政诉讼原告资格的认定标准运用了一个不确定的法律概念——法律上的利害关系。这种不确定的概念一方面能够适应社会发展的需要，另一方面也留给了法官较大的自由裁量空间。法官只有充分、客观地领会存在于重视保障基本人权与保证行政活动有效性之间的冲突，才能正确权衡起诉资格权益标准的得失损益，也才能在司法自由裁量的坐标轴之上，作出符合社会发展的选择。如何理解法律上的利害关系？对此，有多种不同的主张。但对多种观点进行分析后，不难发现对“法律上利害关系”的理解，均不能脱离权益和因果关系两个要素。“权益”要件是 “利害关系”的一个基础性要件。是否存在公法所保护的权益或者事实上公法值得保护的权益，是判断是否存在利害关系的重要方面。假如这个“权益”是不存在的，那么就根本不可能和司法争议发生任何联系；如果它存在，则相对人已经和司法争端发生了相当程度的关联。因此，它对于“利害关系”具有根本性的意义。另一个要件，“因果关系”则是在“权益”要件的基础上而展开的，它表达了行政行为和受损害的“权益”之间的一种联系。这一要件所考虑的是，假如有确实的“权益”存在，但是在权益"损害与行政行为之间并没有什么因果关系，那么我们也很难说行政相对人对行政行为有足够的争讼利益。该要件的目的就是，确定行政行为对于“权益”的损害是存在相当的因果关系，而这种相当因果关系，使法律认为相对人有足够的利益推动行政诉讼的进行。总的看来，“利害关系”标准的运作是通过两个相互牵连的步骤来完成的，首先判断“权益”的有无，然后判断“权益”与行政行为因果关系的强弱，从而最终决定是否有原告资格的问题。
二、确立裁判要旨的理由
本案的焦点问题是债权人原告资格的确定问题。对该问题存在两种不同意见：一种观点认为，法院查封的效力仅涉于房屋。在该土地使用权不属于沈尧荣夫妇的情形下，其处分的范围仅及于房屋。因此，起诉人对沈尧荣妇享有的债权，虽因法院采取的查封措施而固定于物权，但只与沈尧荣夫妇的房屋所有权形成明确的内在联系，而与土地使用权没有明确的内在联系。因本案被诉的是土地变更登记行为，该具体行政行为所涉及的是土使用权，故起诉人主张的债权，以及其主张的损害，均与被诉具体行政行为没有明确的内在联系，起诉人不具有行政诉讼原告资格。另一种观点认为，起诉人的债权因房屋查封，受到了法律的特别保护。因房地具有事实上的不可分离性，而被诉具体行政行为导致了土地使用权与房屋所有权分离，不但减少了沈尧荣夫妇可供执行的财产价值，又使房屋所有权存有玻疵，导致法院难以处分该房屋，己对四原告受法律特别保护的债权利益产生了实际影响。故起诉人具有原告主体资格。一审判决采纳了第二种意见。取舍的理由在于:我国行政诉讼原告资格确认的现行规则是法律上的利害关系。因此，只要具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响，该公民、法人或者其他组织可以对其提起行政诉讼。本案起诉人并非被诉土地变更登记行为的直接对象人，但根据法院生效民事判决，起诉人与沈尧荣夫妇之间的债权债务关系明确，其享有的债权受法律保护。该债权已因法院依法查封沈尧荣夫妇所有的房屋而物化。虽然，法院查封房屋时，该房屋占用范围内的土地使用权因登记在他人名下，与房屋所有权处于分离状态，未予以查封，起诉人的债权仅与房屋所有权形成内在联系。但此后，被告己作出了有关土地变更登记行为，至2004年6月1日，土地使用权己登记至沈尧荣名下，这符合“地随房走”的原则。此时，房屋所有权和该房屋占用范围内的土地使用权归属于同一主体。若沈尧荣夫妇不能履行其债务，法院可依照执行程序处分查封的房屋以及土地使用权，故起诉人的债权与土地使用权也形成了联系。而被告于2004年6月10日将登记在沈尧荣名下的土地使用权，变更登记至第三人名下，土地使用权和房屋所有权因该具体行政行为而归属于不同主体。法院处分的范围仅及于查封的房屋。因此，该具体行政行为既减少了沈尧荣夫妇的财产价值，又将房屋所有权和土地使用权分离，使房屋所有权存有暇疵，无法独立行使权利，导致法院难以处分该房屋。因债权人为实现债权己依法采取措施限制债务人的房屋权利，而债务人的土地使用权因房屋权利受限，依法不能发生转移，故债权人因财产保全措施而与债务人的房地产建立起了特定的关系。而行政机关的土地变更登记行为对起诉人实现债权利益产生了实际影响。故应认为吴引丽等起诉人具有行政诉讼原告资格。
三、运用裁判要旨应当注意的问题
需要指出的是，裁判要旨并不表明，当行政行为导致了债务人权利义务状态变化时，债权人即享有行政诉讼原告资格。相反，涉及房地产登记的一般债权人通常不能被赋予原告主体资格。因为，债权属于民事权益保护范围，行政行为并不会导致债权人债权的消失，债权的实现程度与行政行为也没有必然的联系，同时，是否存在债权也不是作出行政行为时必须考虑的因素。但是，当债权人为保护债权的实现，对债务人的财产采取了抵押、查封等措施后，其与债务人受权利限制的财产之间就建立起了一种受法律保护的、特定的关系。当行政主体作出的行政行为涉及该财产时，就突破了法律规定的权利限制，该行政行为对债权人的债权产生了实际影响，此时，债权人与行政行为即有了法律上的利害关系，可以成为行政诉讼的适格原告。（撰稿人：周红）
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《中国行政审判指导案例》（第1卷），中国法制出版社2010年版，第10页
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